Виконання Оргуської конвенції Україною — реальність чи знову фарс?

25 червня виповнилося 9 років з дня підписання Україною Конвенції ООН «Про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля»(Оргуська конвенція). Невдовзі спливе восьмий рік від дня її ратифікації Верховною радою. З цього моменту Конвенція стала частиною національного законодавства.

Оргуська конвенція займає особливе місце серед міжнародних природоохоронних конвенцій. Наприклад, Генсеком ООН Кофі Аннаном розроблення та початок впровадження Оргуської конвенції було оцінено, як «найбільш значний крок у формуванні світового громадянського суспільства». Загальновизнано, що її положення відповідають найвищим сучасним стандартам у сфері свободи інформації та демократії участі. Конвенція, як жоден інший міжнародний правовий документ найвищого рівня з питань екополітики, базується на ідеї прав людини та прав громадськості. Вона унікальна також тим, що має процедурний характер і стосується будь-якої сфери, де може бути вплив на довкілля.

Підписанням Конвенції її учасники задекларували: «З метою сприяння захисту права кожної людини нинішнього і прийдешніх поколінь жити в навколишньому середовищі, сприятливому для її здоров'я та добробуту, кожна із Сторін гарантує права на доступ до інформації, на участь громадськості в процесі прийняття рішень і на доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища, у відповідності до положень цієї Конвенції».

Відповідно до Статті 3 Конвенції: «Кожна із Сторін прагне забезпечити умови, аби посадові особи та державні органи надавали громадськості допомогу та забезпечували їй орієнтацію в отриманні доступу до інформації, сприяли участі в процесі прийняття рішень і в одержанні доступу до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища».

Отже, Україна підписала Оргуську конвенцію 25.06.98 року і ратифікувала її Законом № 832-XIV від 06.07.99 року — однією з перших у Європі. Передбачено механізми міжнародного контролю за її виконанням. Відтак Оргуська конвенція розглядалася, як потенційно ефективний інструмент екологізації державної політики. Участь громадськості у прийнятті рішень визначена Оргуською конвенцією у формі громадських слухань, відкритих засідань, участі в екологічній експертизі та оцінці впливу на довкілля, в розробленні екологічних програм, планів, політики, законодавчих та інших нормативно-правових актів, у видачі дозволів на здійснення діяльності, пов’язаної з поводженням з небезпечними речовинами та матеріалами. Формально, громадянин, базуючись на положеннях Оргуської конвенції, може звернутися до судових органів з метою оскарження певного рішення або відновлення порушеного права. Держави-Сторони зобов’язані вживати заходи щодо охорони довкілля, включаючи прийняття рішень про заборону діяльності, яка завдає шкоди довкіллю.

Процес впровадження положень Оргуської конвенції в Україні відбувався в традиціях формалізму часів «застою»: було створено окремий підрозділ в Мінприроди, при держуправліннях екології у областях започатковано діяльність т. зв. Оргуських центрів, розроблялися вузьковідомчі документи та процедури. Втім, невдовзі виявилося, що повноцінне застосування Конвенції є неможливим через брак базових нормативно-правових механізмів, перш за все, у сфері діяльності виконавчої влади та місцевого самоврядування.

На жаль, громадськості довелося три з половиною роки чекати внесення хоча б мінімальних змін до законодавчих актів України у зв’язку з ратифікацією Україною Оргуської конвенції. Їх все ж було внесено Законом України № 254-IV від 28.11.2002 р. лише до чотирьох Законів України, а саме: «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про екологічну експертизу», «Про місцеве самоврядування в Україні» та до Кодексу України про адміністративні правопорушення. Хоча за деякими оцінками для повноцінного втілення вимог Конвенції відповідних змін потребували  десятки законів та сотні підзаконних актів. Втім, і після внесення згаданих змін до згаданих чотирьох Законів України стан реалізації положень Оргуської конвенції залишається незадовільним. Як уже зазначалося у цій доповіді, навіть після внесення змін окремі законодавчі норми, приміром, у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» не відповідали стандартам Оргуської конвенції. До інших нормативно-правових актів, які вочевидь потребували приведення у відповідність до конвенції, наприклад, до Закону України «Про інформацію», зміни досі не  внесено.

Надання інформації за Оргуською Конвенцією — це зобов’язання держави, уособленої Урядом, а не одного лише Мінприроди. Повноваження Кабінету міністрів України в плані зобов’язання власників такої інформації є незрівнянно більшими, аніж повноваження Мінприроди. Але доводиться визнавати, що Уряд України необґрунтовано ухилився від виконання міжнародних зобов'язань, штучно звузив можливості екологічного інформування громадян рамками Мінприроди, а щодо інших Міністерств, відомств та місцевих органів влади — пустив справу на самоплив. До того ж Мінприроди має дуже невелику частину екологічної інформації, наявної в державі. Більша її частина — в інших міністерствах, відомствах, органах місцевої влади, на підприємствах та в установах різних форм власності. Бо екологічна інформація формується повсюдно, де є діяльність, що впливає на стан довкілля, чи приймаються відповідні рішення. І дуже незначна частина цієї інформації потрапляє до Мінприроди. Лише в окремих сферах держава є первинним джерелом екологічної інформації — наприклад, в питаннях формування екологічного законодавства і контролю за його дотриманням.

У 2004 році наказами Мінприроди було прийнято та зареєстровано у Мінюсті «Положення про порядок надання екологічної інформації Мінприроди України» та «Положення про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля». Мінприроди вважає їх механізмами застосування Оргуської Конвенції. Детальний аналіз невідповідності цих положень букві і духу Оргуської Конвенції зроблений Сергієм Федоринчиком в розділі «Право людини на безпечне довкілля» у доповіді правозахисних організацій «Права людини в Україні — 2004 р.». Обидва документи не відповідають змісту Оргуської Конвенції, механізмами здійснення якої буцімто мали стати. Авторами згаданих Положень докладено значних зусиль для вихолощування сутності Оргуської конвенції. Зокрема, в самій назві Положення «Про надання екологічної інформації», зверніть увагу: мова йде не про доступ, як у Оргуській Конвенції, а про надання. А це далеко не одне і те ж! Доступ означає і можливість користування систематизованими та узгальненими зібраннями інформації — такі як каталоги, реєстри, списки, архіви, офіційні друковані видання та веб-сайти органів владних повноважень. Надання ж потребує конкретного запиту, і може стосуватись лише окремих конкретних одиниць цих зібрань.

Останніми новаціями законодавства України, прийнятими на виконання положень Оргуської конвенцїї, є Постанова Верховної Ради України «Про інформування громадськості з питань, що стосуються довкілля»  від 4 листопада 2004 року N 2169-IV та Доручення  Кабінету  Міністрів  України від  17.11.2004 N 51333/1/1-04. Згаданою Постановою рекомендується Кабінету Міністрів України та обласним адміністраціям забезпечити:

• щорічне інформування населення через засоби масової інформації про 100 об'єктів, які є найбільшими забруднювачами навколишнього природного середовища;
• щоквартальне інформування — про десять об'єктів, які є найбільшими забруднювачами навколишнього природного середовища на загальнодержавному рівні за минулий квартал;
• до 1 січня 2005 року розроблення та затвердження положення про мережу загальнодержавної екологічної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи забезпечення доступу до екологічної інформації та місцевих екологічних автоматизованих інформаційно-аналітичних систем.

Хоча від встановленої дати виконання рекомендацій Постанови минуло 2 роки, можна стверджувати, що їх жодним чином не виконано. У даному випадку знову ж простежується практика, що полягає у свідомому зведенні сфери екологічного інформування до виключної компетенції маловпливового Мінприроди та його обласних управлінь. У такій ситуації інші органи владних повноважень виявляються нібито непричетними до забезпечення доступу до екологічної інформації. Попри те, що у Наказі Міністерства охорони навколишнього природного середовища  від 01.11.2005  N 397 «Про затвердження Положення про щоквартальне інформування населення через ЗМІ про об'єкти, які є найбільшими забруднювачами навколишнього природного середовища» йдеться про те, що Державний комітет телебачення та радіомовлення,  обласні, Київська  та  Севастопольська  міські держадміністрації сприяють в оприлюдненні екологічної інформації, це побажання повсемісно ігнорується місцевими адміністраціями.

У грудні 2004 року Мінприроди оприлюднено на власному веб-порталі для обговорення проект Національної доповіді про стан впровадження в Україні положень Конвенції «Про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля». Прояви формалізму, декларативний характер, свідоме ускладнення структури національної доповіді та подекуди відверта дезінформація у її тексті зустріли критику багатьох громадських організацій України: Національного екологічного центру України (НЕЦУ), БФ «Екоправо-Львів», «Бюро екологічних розслідувань» та ін.

Приміром, Рада НЕЦУ, розглянувши та обговоривши на своєму засіданні 24.01.2005 р. питання про ставлення до Національної доповіді про стан впровадження в Україні положень Конвенції «Про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля» (Орхуська конвенція), з огляду на досвід нашої організації (2001—2004 рр.), заявила про своє категоричне несхвалення положень доповіді та вважає вказану доповідь непридатною для оприлюднення і представлення її Комітетові конвенції.

Станом на початок 2007 року текст Національної доповіді про стан впровадження в Україні положень Конвенції «Про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля» був недоступним для перегляду на офіційному веб-порталі Мінприроди. Натомість «прогрес у імплементації Оргуської конвенції в Україні» і досі ілюструється такими ж вичерпними повідомленнями, як наступне: «Progress of the implementation of the Aarhus Convention in Ukraine. May 2002. The first steps to create a public information centre and library in the office of The Ministry of the Environment and Natural Resources have been taken. A homepage about the Aarhus Convention has been established.»

Безперечно, незадовільний рівень дотримання Україною норм Оргуської конвенції добре усвідомлюють і посадовці Мінприроди. Але замість того, аби намагатися наполегливо створювати атмосферу відповідального ставлення усіх без винятку органів влади України до узятих на себе зобов’язань перед власною та міжнародною громадськістю, Мінприроди намагається перш за все уникнути санкцій ЄЕК ООН.

Приміром, 5 червня 2006 року Мінприроди направило листа (№ 4940/04-7) до Комітету Європейської економічної комісії ООН  з питань дотримання Конвенції, у якому інформує, про те що у Міністерстві нарешті (цит.) «створена робоча група з розробки Національної Стратегії імплементації положень Орхуської конвенції до чинного національного екологічного законодавства України. Беручи до уваги вищесказане, Мінприроди просить не приймати жорстких заходів проти України, аж до призупинення прав та привілеїв, що надаються відповідно до положень Конвенції, під час дванадцятої зустрічі Комітету з виконання Конвенції в червні 2006 року».

Як бачимо, Мінприроди традиційно сприймає міжнародні інституції насамперед в якості караючих органів. Насправді їхні функції значно ширші. А головною метою їхньої діяльності насправді визнається налагодження режиму ефективного діалогу сторін та сприяння виконанню ними міжнародних конвенцій. 

Нарешті, жодної інформації про результати зустрічі Комітету з виконання Конвенції  не було оприлюднено на сайті Мінприроди та у загальнодоступних ЗМІ. Неважко було передбачити, що, вони є маловтішними для України.

Справді, на офіційному веб-порталі ЄЕК ООН у червні 2005 року було розміщено загалом песимістичні висновки доповіді Другої наради Сторін Оргуської конвенції щодо дотримання її положень. Комітет з виконання конвенції з жалем відзначив, що Україна не забезпечила формат участі громадськості, якого вимагає стаття 6 Конвенції. Не врегульовано порядок надання державними органами екологічної інформації за запитами, як того вимагає пункт 1 статті 4 Конвенції. Тому Комітет пропонує Урядові України нарешті привести своє законодавство і практику у відповідність до положень Конвенції і включити у свою доповідь наступній  нараді Сторін інформацію про заходи, прийняті з цією метою. Україні було також запропоновано не пізніше кінця 2005 року представити комітетові стратегію інтеграції положень Конвенції в національне законодавство і розробки практичних механізмів імплементуючого законодавства, що встановлює чіткі процедури їхнього введення в дію. Втім, досі залишаються не виконаними і ці пропозиції Комітету.

«Лакмусовим папірцем» щодо незадовільного стану з виконання і статусу в державі Оргуської конвенції стала ситуація з будівництвом каналу «Дунай — Чорне море» у 2004—2006 роках. Саме на підставі аналізу дій Уряду України у цій справі Комітет з виконання конвенції Конвенції визнав ситуацію з правами громадськості неприйнятною і запропонував Україні терміново її виправити. Свідченням систематичності ігнорування процесуальних прав громадськості є також ситуації з іншими резонансними проектами (приміром, будівництва ТГАЕС, ДГАЕС, КГАЕС), розробленням стратегічних документів, знищенням заплав рік, захопленням берегів морів — у всіх цих випадках позиція громадян та громадських природоохоронних організацій ігнорується, мають місце факти маніпуляції рішеннями чи тиск на опонентів.

Хоча згідно Конституції України, конвенції, ратифіковані Україною, стають частиною національного законодавства, на практиці посадові особи рідко застосовують їхні положення. Це пояснюється незнанням та ігноруванням міжнародних правових актів, а також звичкою діяти не за Конституцією та законами, а майже виключно — «за інструкцією», що коріниться ще у радянській практиці правозастосування. Відтак необхідно внести відповідні зміни у національне законодавство, допрацювати правові процедури і механізми, які конкретно визначать сферу компетенції усіх органів владних повноважень України щодо взаємовідносин з громадськістю разом з форматом  повноцінної громадської участі у процесах прийняття рішень з питань, що стосуються довкілля. Віддавна чекають на впровадження плани правової та екологічної освіти з питань Оргуської конвенції для державних службовців, а також представників інших зацікавлених сторін, що беруть участь у процесах прийняття рішень.

Підсумовуючи усі вищенаведені факти, слід зробити однозначний висновок, що положення Оргуської конвенції в Україні належним чином не виконуються. Необхідні для повноцінного та ефективного її виконання правові та інституційні передумови все ще не створено. Відтак між правовими деклараціями і реальним життям існує величезна прірва.

Оргуська конвенція все ще не стала дієвим інструментом екополітики і не забезпечила реальної участі громадськості в прийнятті рішень щодо проблем довкілля. Це пояснюється, очевидно, загальним станом правосвідомості суспільства і держави, слабкістю Мінприроди в системі виконавчої влади, неефективністю та корумпованістю правоохоронних та судових органів.

Представники проекту «Реалізація права на доступ до екологічної інформації»