ЕКОЛОГІЧНА ДЕМОКРАТІЯ В УКРАЇНІ: ПРОБЛЕМИ СПІВРОБІТНИЦТВА
В ЕКОЛОГІЧНІЙ СФЕРІ

Результати експертного опитування

Олександр Стегній,
д.с.н., старший науковий
співробітник Інституту соціології НАН України

Методологія опитування

Запропонований аналітичний звіт підготовлений за результатами експертного опитування, проведеного у жовтні 2003 року Всеукраїнською екологічною громадською організацією «МАМА-86» спільно з Центром соціальних та політичних досліджень СОЦІС.

Якісний склад експертів визначався завданнями проекту «Екологічна демократія в Україні». Це, насамперед, виявлення перешкод, що стоять на шляху ефективного міжсекторіального співробітництва в екологічній сфері України та розробка заходів щодо їх подолання.

Відтак, до складу експертів увійшли представники п’яти категорій: чиновники державних установ екологічного профілю; представники органів місцевої влади; виробники; науковці та екологічна громадськість — представники неурядових організацій. За соціальним статусом експерти представляли керівний склад відповідних установ, організацій і підприємств.

Опитування проходило у п’яти містах України: столиці, Івано-Франківську, Одесі, Херсоні та Луганську. У кожному місті було опитано по 20 експертів.

Метод збору соціологічної інформації — роздаткове анкетування та інтерв’ю за місцем роботи експертів. Всього було опитано 100 експертів (таблиця 1). Зауважимо, що сума за окремими показниками якісного складу експертів у правому стовпчику менше цифри сто, оскільки окремі експерти не надали відповідних даних.

1. Рівень співробітництва між органами державної влади

Для оцінки нинішнього рівня співпраці між різними органами державної влади в управлінні охороною довкілля та природокористування застосовувалась чотирьохбальна шкала, де один бал означав в цілому позитивну оцінку, а чотири бали, навпаки, в цілому негативну.

Більше половини експертів різною мірою негативно оцінюють подібний рівень співпраці, тоді як третина дотримується протилежної оцінки. Зазначимо, що 4 експертів не змогли дати відповіді.

Таблиця 2. Оцінка рівня співпраці між органами державної влади

Найбільш позитивно співпрацю між органами державної влади оцінюють експерти з числа представників цих органів, чиновники державних установ екологічного профілю, експерти які проживають у Херсоні та Києві. І навпаки, частіше за інших опитаних різною мірою негативно подібне співробітництво оцінюють представники громадських екологічних організацій, науковці, фахівці зі стажем роботи на керівній посаді від 6 до 10 років, а також експерти з Івано-Франківська й Одеси.

2. Оцінка існуючої системи державного фінансування природоохоронних заходів

Лише двоє експертів з Одеси вважають, що існуюча система державного фінансування природоохоронних заходів дозволяє вирішити екологічні проблеми в Україні. Однозначна більшість опитаних у своєму ставленні до цього питання розподілилася навпіл: одна частина вказує на часткову можливість вирішувати екологічні проблеми за рахунок державного фінансування, а друга дотримується цілковито песимістичної позиції. Шестеро експертів не змогли визначитися з відповіддю (таблиця 3).

Серед різних категорій експертів на часткову можливість вирішення екологічних проблем в Україні вказують, насамперед, представники місцевої влади, тоді як цілковиті песимісти щодо подібної можливості переважають серед опитаних у Києві.

В чому ж полягають основні вади існуючої системи державного фінансування природоохоронної сфери в нашій країні? За своїм змістом отримані відповіді експертів зводяться до кількох провідних проблем.

По-перше, недоліки фінансування природоохоронної сфери є наслідком відсутності належної уваги української держави до екологічних проблем («домінує принцип залишкового фінансування екологічних заходів»; «остаточный принцип финансирования не даёт возможности проводить мероприятия качественно и эффективно»; «очень малый государственный фонд, нарушение ст. 13 Конституции Украины»). Відтак обсяги фінансування є незначними, і подібну проблему слід вирішувати у законодавчому порядку на найвищому рівні («в решении этого вопроса нужны законодательные изменения на уровне Верховного Совета»; «очень слабая законодательная база — неиспользование прав как со стороны органов государственной власти, так и со стороны предприятий»).

По-друге, нецільове використання державних коштів на природоохоронні заходи, відсутність належної прозорості та контролю над використанням цих коштів, зловживання посадових осіб («нет обратной связи — поступающие в бюджет государства деньги почти не возвращаются на решение экологических проблем»; «кошти йдуть в держбюджет, а не на екологію. Здебільшого іде осідання грошей в кишенях чиновників»; «хабарництво управлінського апарату»). Окремі експерти висловили пропозицію щодо перерозподілу надходжень за порушення екологічного законодавства на користь місцевих екологічних фондів («считаю, что 70% платежей за загрязнение окружающей природной среды должны оставаться в городских и сельских экологических фондах для финансирования местных природоохранных программ»).

По-третє, слабка виконавча дисципліна щодо прийнятих державних рішень в цілому, і в екологічній сфері зокрема («плохой контроль выполнения даже тех мероприятий, которые предусмотрены бюджетом, фактически не выполняются экологические программы, заложенные в госбюджет»).

По-четверте, відсутність державної стратегії використання фінансових ресурсів в екологічній сфері за умов їхнього дефіциту («отсутствие системы как таковой»; «отсутствие стратегии использования финансов при недостатке финансирования из госбюджета, теневое лоббирование финансового обеспечения проектов»; «незначительные средства аккумулируются в отдельных фондах, и их рациональное распределение зависит от субъективных факторов — основные деньги остаются в центре»).

Окремі експерти також вказали на відсутність визначення пріоритетів фінансування окремих екологічних проблем на державному рівні, а також низький професійний рівень і відсутність відповідних фахівців на місцевому рівні.

Кілька учасників опитування запропонували збільшити розмір штрафів, які сплачують підприємства — забруднювачі довкілля («основными загрязнителями являются предприятия, поэтому за их счёт необходимо и финансировать природоохранные мероприятия»; «для стимулирования этих предприятий необходимо поднять плату (сборы) за загрязнение окружающей среды»).

3. Оцінка існуючої нормативно-правової бази

З точки зору більшості експертів, існуюча нормативно-правова база в Україні не створює достатніх умов для ефективної діяльності різних соціальних суб’єктів у сфері охорони довкілля та природокористування (таблиця 4).

На окрему увагу заслуговує оцінка нормативно-правової бази для ефективної діяльності конкретного типу закладів і підприємств з боку експертів, які безпосередньо там працюють. Виявляється, що переважна більшість у кожній з категорій експертів визнає в цілому недостатність існуючої нормативно-правової бази для забезпечення ефективної діяльності в екологічній сфері власної установи, організації або підприємства (таблиця 5).

4. Оцінка матеріально-технічного забезпечення

Рівень матеріально-технічного забезпечення експерти оцінювали лише для органів державної влади, наукових і вищих навчальних установ, а також для неурядових екологічних організацій. Отримані результати фіксують однозначну недостатність існуючого рівня матеріально-технічного забезпечення перерахованих закладів і організацій для їхньої ефективної діяльності в екологічній сфері (таблиця 6).

Оцінка експертів достатності матеріально-технічного забезпечення за місцем їхнього працевлаштування свідчить про порівняно кращий рівень такого забезпечення органів державної влади (таблиця 7).

Розподіл відповідей експертів по точкам опитування не виявив скільки-небудь помітних розбіжностей. Певний виняток становить оцінка достатності матеріально-технічного забезпечення наукових та вищих навчальних закладів. У порівнянні з іншими експертами найнижчу оцінку тут надали експерти з Києва й Одеси.

5. Оцінка кадрового забезпечення

Більшість експертів вважає існуючий рівень кадрового забезпечення різною мірою недостатнім для ефективної діяльності соціальних суб’єктів в екологічній сфері. Найбільш негативно експерти оцінюють кадрове забезпечення органів державної влади та підприємств. І навпаки, найпозитивніше учасники опитування оцінюють кадрове забезпечення наукових і вищих навчальних закладів (таблиця 8).

Оцінка експертів достатності кадрового забезпечення за місцем працевлаштування підтверджує факт порівняно кращого забезпечення фахівцями наукових та вищих навчальних закладів. Поруч із цим, опитані представники неурядових організацій помітно нижче оцінюють власну забезпеченість кваліфікованими кадрами, ніж експерти в цілому (таблиця 9).

Розподіл результатів за місцем постійного проживання експертів не виявив значимих розбіжностей. Певний виняток становить більш висока оцінка достатності кадрового забезпечення органів державної влади, яку дали київські експерти.

6. Оцінка інформаційного забезпечення

Серед різних суб’єктів міжсекторіального співробітництва, за оцінкою експертів, найбільший доступ до екологічної інформації мають органи державної влади, а гірший за інших — неурядові (громадські) організації та підприємства (таблиця 10).

Оцінка експертами інформаційного забезпечення за місцем свого працевлаштування підтверджує в цілому достатній рівень доступу до екологічної інформації органів державної влади, тоді як менше за інших доступ до екологічної інформації мають неурядові організації (таблиця 11).

Серед всіх опитаних представників органів державної влади, одеські експерти найбільш позитивно оцінюють рівень власного інформаційного забезпечення. Інших помітних розбіжностей за точками опитування не зафіксовано.

7. Оцінка рівня ефективності існуючої системи управління в екологічній сфері

Загальна оцінка рівня ефективності існуючої системи управління у сфері охорони довкілля та природокористування в Україні визначалася за 10-бальную шкалою, де 0 балів — найнижча, а 10 балів — найвища оцінка.

На це запитання анкети відповіли всі 100 експертів, оцінку яких можна визначити як помірковано негативну (3,76 балів). Які саме чинники впливають на експертну оцінку ефективності системи управління в екологічній сфері, дозволяють простежити наступні дані (таблиця 12).

Серед різних категорій експертів найвищу оцінку ефективності існуючої системи управління в екологічній сфері надали представники органів місцевої влади, респонденти зі стажем на керівній посаді до 5 років, а найнижчу — експерти з числа екологічної громадськості, а також респонденти зі стажем на керівній посаді від 6 до 10 років. Незважаючи на певні коливання цифрових значень, місце проживання експертів не впливає істотним чином на їхню оцінку ефективності системи управління в екологічній сфері.

Однозначна більшість експертів (85 осіб) висловила свої думки щодо основної причини недостатньої ефективності цієї системи. Лише троє експертів (по одному від державних природоохоронних органів, органів державної влади і представників виробництва) визначили існуючу систему управління в екологічній сфері достатньо ефективною, а решта не змогла дати відповіді.

За змістом отримані відповіді можна розподілити на наступні основні групи.

По-перше, недостатнє фінансування програм з оздоровлення й охорони довкілля («остаточное финансирование»; «переважання господарських інтересів над екологічними»).

По-друге, недостатнє забезпечення кваліфікованими кадрами («мало сотрудников и специалистов»; «слабка кадрова підготовка»; «брак кваліфікованих кадрів на місцях»; «вибори керівництва Мінекології за партійною ознакою (НДП), а не спеціаліста»; «очень старые кадры, начиная с научных учреждений и кончая предприятиями»).

По-третє, невдале державне реформування екологічної сфери («провал реформы 1992—96 годов, отказ от „зонтичного“ министерства экологии»; «управління заради управління — ефект нульовий»).

По-четверте, відсутність системного підходу з боку держави до вирішення екологічних проблем («відсутність цілісної державної екологічної політики»; «отсутствие интегрированного взаимодействия между разными структурами, нет стратегии устойчивого развития страны, нет целей»; «отсутствие нормальной и соответствующей стандартам ЕС системы управления»).

По-п’яте, низька виконавча дисципліна, негативні явища в державному управлінні країни в цілому («недотримання законів України, корупція»; «фактичне невиконання адміністративної реформи»; «безвідповідальність, безлад в усіх сферах»; «нестабільність влади й законодавства, відсутність демократії»; «незаконопослушное государство, отсутствие нравственности»).

Окремі експерти основною причиною малоефективності існуючої системи управління в екологічній сфері називають відсутність наукової обґрунтованості екологічних рішень, відсутність надвідомчого контролю, який би дозволив більш ефективно здійснювати контроль за виконанням законів у сфері природного довкілля, а також загальний низький рівень екологічної культури як пересічних громадян, так і керівників різного рівня («вопиющая некомпетентность руководителей, непонимание необходимости привлечения квалифицированных специалистов»).

Успішне управління в екологічній сфері, цілком зрозуміло, передбачає залучення до нього різних соціальних секторів.

Найбільш позитивно експерти оцінюють рівень залученості до управління в екологічній сфері наукових установ, а найнегативніше — приватного сектора економіки (таблиця 13).

Поряд з цим, експерти з числа представників бізнесу і сфери виробництва більш позитивно, порівняно з експертним загалом, оцінюють рівень залучення приватного сектора економіки до управління в екологічній сфері.

Аналіз розподілу відповідей за місцем постійного проживання експертів не виявив особливих розбіжностей, за певним винятком Івано-Франківська. В цьому місті експерти найнегативніше серед усіх опитаних оцінили рівень залучення до управління в екологічній сфері наукових установ, а також неурядових організацій. У таблиці не враховані експерти, які не дали відповіді (таблиця 14).

8. Ставлення до чергової реорганізації Міністерства екології та природних ресурсів України

Експерти доволі неоднозначно сприйняли нещодавню реорганізацію Міністерства екології та природних ресурсів України. Зокрема, половина опитаних вважає, що істотних змін у вирішенні екологічних проблем нашої країни не відбудеться; третина висловила свою стурбованість і передбачає зменшення ролі профільного міністерства у вирішенні екологічних проблем України і, відповідно, загострення цих проблем. Аргументуючи песимістичні перспективи, один з експертів зауважив: «Произойдёт ухудшение экологической ситуации в Украине, так как будет переадресация сложных вопросов друг другу (министерство окружающей среды и комитет природных ресурсов), а также их стремление заполучить себе финансовые проекты».

Кожний десятий експерт виявився оптимістом, оскільки сподівається на покращення координації діяльності між державними структурами у сфері охорони довкілля та природокористування. Сім учасників опитування не дали відповіді (таблиця 15).

Найнегативніше реорганізацію сприйняли експерти з числа науковців, а нейтральне ставлення є характерним, в першу чергу, для представників бізнесу, сфери виробництва і експертів зі стажем на керівній посаді до 5 років.