Фінансові механізми управління охороною довкілля та природокористуванням в україні¹

Євген Хлобистов

Фінансові механізми природоохоронної діяльності та управління природокористування за ієрархією поділяються на механізми національного (загальнодержавного), регіонального (передусім обласного) та місцевого (передусім районного) рівнів.

На національному рівні механізми спираються на такі основні типи надходжень:

1. Державний бюджет (централізоване фінансування).
2. Місцеві бюджети (у межах відповідних відрахувань).
3. Кредити та позики фінансових установ (надаються за загальнодержавними програмами).
4. Гранти міжнародних організацій (надаються за загальнодержавними програмами).

Кошти державного бюджету формуються за рахунок:

• зборів за спеціальне використання природних ресурсів, а саме: зборів за спеціальне використання лісових ресурсів, плати за землю, збір за спеціальне використання водних ресурсів, збір за спеціальне користування надрами;
• зборів за забруднення навколишнього природного середовища;
• штрафів та позовів на відшкодування збитків, заподіяних внаслідок порушення природоохоронного законодавства.

Збори за спеціальне використання природних ресурсів протягом минулих років складалися з надходжень, що коливалися: від 64 % від планових показників для лісових ресурсів, від 99 %  для земельних ресурсів, від 59 %  для спеціального використання надр. Це свідчить про нестабільне залучення фінансових ресурсів до бюджетів всіх рівнів.

У той же час збори за спеціальне використання природних ресурсів надходять до місцевих бюджетів, республіканського бюджету Автономної республіки Крим та Державного бюджету України і мають спрямовуватися на виконання робіт з відтворення, підтримання природних ресурсів у належному стані. Але чинне законодавство не встановлює чітких механізмів акумулювання та цільового використання коштів від зборів за спеціальне використання природних ресурсів.

Порядок установлення нормативів збору за забруднення навколишнього природного середовища і стягнення цього збору в редакції відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 1 березня 1999 № 303, що діє з 01.01.2000, встановлює, що сплата збору здійснюється платниками у такому співвідношенні до загальної суми збору:

• 30 %   до державного фонду охорони навколишнього природного середовища у складі Державного бюджету;
• 20 %   до місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища, що утворюються у складі сільських, селищних, міських бюджетів, на окремі рахунки;
• 50 %   до місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища, що утворюються у складі бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів, на окремі рахунки.

У містах Київ та Севастополь зазначені 70 % загальної суми збору (20 % місцевих фондів та 50 % обласних) спрямовуються до фондів охорони навколишнього природного середовища, що утворюються у складі бюджетів, на окремі рахунки.

Збір за забруднення навколишнього природного середовища у 2000 році розподілявся за джерелами свого формування наступним чином: предявлено екологічних зборів за забруднення навколишнього природного середовища внаслідок викидів, скидів, розміщення відходів у межах встановлених лімітів  178,4 млн. грн.; за розміщення відходів понад встановлені ліміти  37,9 млн. грн.; за забруднення атмосферного повітря від пересувних джерел  12,4 млн. грн.; штрафів за порушення природоохоронного законодавства  5,7 млн. грн. Фактично сплачено екологічних зборів за забруднення навколишнього природного середовища  84,1 млн. грн., з них: за забруднення навколишнього природного середовища внаслідок викидів, скидів, розміщення відходів у межах встановлених лімітів  66,8 млн. грн.; за розміщення відходів понад встановлені ліміти  6,6 млн. грн.; за забруднення атмосферного повітря від пересувних джерел  9,3 млн. грн.; штрафів за порушення природоохоронного законодавства  1,4 млн. грн. Таким чином, фактично сплачено предявлених зборів усього близько 35,9 %. Зокрема, за забруднення навколишнього природного середовища внаслідок викидів, скидів, розміщення відходів у межах встановлених лімітів  37,5 %, за розміщення відходів понад встановлені ліміти  17,4 %, за забруднення атмосферного повітря від пересувних джерел  75 %, штрафів за порушення природоохоронного законодавства  24,3 %.

Надходження зборів за спеціальне використання природних ресурсів наведено у табл.12.

Таблиця 1. Надходження зборів за спеціальне використання природних ресурсів до зведеного бюджету (млн. грн.)

Таблиця 2. Надходження зборів за спеціальне використання природних ресурсів до державного бюджету (млн. грн.)

Нормативи плати за забруднення не переглядалися протягом останніх 712 років (фактично, методологія формування нормативів плати була впроваджена ще у 19891990 роках і з того часу не була суттєво переглянута, хоча соціально-економічна та політична ситуація зазнали кардинальних змін). При порівняних обсягах забруднень численні підприємства мають долю плати, що дорівнює сотим чи тисячним відсотка від валових витрат, а поряд з тим інші підприємства  до 5 %. Інколи для аналогічних підприємств за забруднюючі речовини, що мають вищий клас небезпеки, встановлюється нижча ставка збору.

Система зборів за забруднення навколишнього природного середовища діє однаково як відносно дрібних побутових забруднювачів, так і відносно великих підприємств металургійної чи хімічної промисловості. Це призводить до необгрунтовано великих адміністративних затрат контролюючих органів і до низької ефективності контролю. База оподаткування збору занадто вузька і не охоплює низку видів забруднення довкілля (практично, всі нехімічні забруднення). Розміри збору скорочуються через дію інфляційних процесів (відповідні індексації зборів на регулярній основі не проводяться). Розподіл збору між фондами охорони навколишнього природного середовища трьох рівнів призводить до розпорошення коштів, що не дає змоги ефективно впроваджувати екологічну політику (через відсутність урегульованих механізмів нагромадження фінансових ресурсів для розвязання пріоритетних для конкретної місцевості екологічних проблем).

Упровадження екологічної політики через механізми податкового регулювання економіки не завжди мало позитивний результат. Численні роботи, що спрямовані на обґрунтування податкових пільг за активне впровадження природозахисних технологій чи інших екологоорієнтовних заходів, чи замикаються у теоретичну площину, чи спираються на іноземний досвід. У той же час в Україні експеримент з пільгового оподаткування підприємств металургійної галузі довів безперспективність сподівань на добровільне збільшення екологічних інвестицій за рахунок податкових пільг. Попри вагомий економічний результат і суттєве збільшення прибутковості металургії в Україні, успіхи галузі на зовнішніх ринках, фінансування екологічних проектів залишилося на рівні, що передував експерименту, а у деяких випадках, навіть зменшилося. Це викликало справедливе обурення екологічно свідомої громадськості. Наприкінці 2002 року у резолюції Національної конференції зі сталого розвитку точка зору громадських екологічних організацій, науковців, представників міжнародних донорських структур знайшла своє відображення у позиції щодо неприпустимості будь-якого звільнення від природоохоронних платежів чи зниження адміністративної відповідальності за відповідні правопорушення. Однак досвід держав Західної Європи, США, Канади доводить ефективність податкових пільг при формуванні та реалізації екологічної політики, а одтак задача українських фахівців значно ускладнюється подібними негативними результатами податкових експериментів.

Державний бюджет України є вагомим інвестором природоохоронних програм. Починаючи з 1994 року, в Державному бюджеті виділено головний розділ «Охорона навколишнього природного середовища та ядерна безпека». У загальній сумі витрат на природоохоронні заходи роль державного бюджетного фінансування незначна і складала останніми роками від 2 до 3 %. В той же час витрати підприємств, установ та організацій становлять основу природоохоронного інвестування. Обсяги природоохоронних витрат з року в рік мають тенденцію до скорочення.

З метою встановлення єдиного порядку формування видатків, що передбачаються у державному та місцевих бюджетах на природоохоронні заходи, та їх ефективного використання Постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 1997 року № 732 «Про фінансування природоохоронних заходів з державного та місцевих бюджетів» затверджено Порядок формування головного розділу «Охорона навколишнього природного середовища та ядерна безпека» державного бюджету та фінансування з нього видатків на здійснення природоохоронних заходів і перелік природоохоронних заходів, фінансування яких здійснюється з державного бюджету за головним розділом «Охорона навколишнього природного середовища та ядерна безпека».

З головного розділу «Охорона навколишнього природного середовища та ядерна безпека» державного бюджету здійснюється фінансування заходів, передбачених загальнодержавними програмами охорони довкілля, рішеннями Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України, згідно з переліком природоохоронних заходів, затвердженим вищезазначеною постановою.

На регіональному та місцевому рівнях механізми спираються на такі основні типи надходжень:

1. Державний бюджет (централізоване фінансування, передусім трансферти у межах бюджетних програм та окремих відрахувань, згідно поточного бюджетного законодавства та кошти Фондів охорони навколишнього природного середовища).
2. Місцеві бюджети (у межах відповідних відрахувань).
3. Власні кошти підприємств.
4. Кредити та позики фінансових установ (що надаються за загальнодержавними та регіональними програмами).
5. Гранти міжнародних організацій (що надаються за загальнодержавними регіональними та місцевими програмами).

Згідно ст. 19, ч. 2 Конституції України органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

До бюджетних доходів органів місцевого самоврядування належать:

1. прибутковий податок з громадян для різних бюджетів відповідно у частині:
   100 % загального обсягу прибуткового податку з громадян для бюджетів міст Київ і Севастополь;
   75 %   для міст республіканського (в Автономній Республіці Крим) та обласного значення від загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на території цих міст;
   25 %   для бюджетів міст районного значення, сіл, селищ чи їх обєднань.
2. державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам;
3. плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад;
4. плата за державну реєстрацію субєктів підприємницької діяльності, що справляється виконавчими органами відповідних рад;
5. плата за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності за винятком плати за придбання торгових патентів пунктами продажу нафтопродуктів (автозаправними станціями, заправними пунктами), що справляється виконавчими органами відповідних рад;
6. надходження адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями;
7. єдиний податок для субєктів малого підприємництва у частині, що належить відповідним бюджетам.

Частина доходів місцевих бюджетів не враховується при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. До таких доходів належать:

1. місцеві податки і збори, що зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування;
2. 100 % плати за землю  для бюджетів міст Київ та Севастополь; 75 % плати за землю  для бюджетів міст республіканського (в Автономній Республіці Крим) та обласного значення; 60 % плати за землю  для бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх обєднань;
3. податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів у частині, що зараховується до відповідного бюджету;
4. надходження сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами;
5. податок на промисел, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;
6. надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади;
7. плата за забруднення навколишнього природного середовища у частині, що зараховується до відповідного бюджету;
8. кошти від відчуження майна, яке знаходиться у комунальній власності, у тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебуває у комунальній власності;
9. фіксований сільськогосподарський податок у частині, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;
10. плата за оренду майнових комплексів, що знаходяться у комунальній власності;
11. надходження від місцевих грошово-речових лотерей;
12. плата за гарантії, надані з дотриманням умов, визначених бюджетним кодексом;
13. гранти та дарунки у вартісному обрахунку;
14. власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів відповідного бюджету;
15. податок на прибуток підприємств комунальної власності;
16. платежі за спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення;
17. інші надходження, передбачені законом.

Компетенція місцевих державних адміністрацій, у межах визначених законодавством повноважень, розповсюджується на наступні функціональні обовязки:

1. складання і подання на затвердження ради проекту відповідного бюджету та забезпечення його виконання;
2. здійснення фінансування заходів, повязаних із охороною довкілля, інших заходів, передбачених законодавством (п. 1); 4) ст. 18 Закону України від 09.04.1999 р. № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації»);
3. розробка та подання на затвердження відповідної ради та забезпечення виконання регіональних екологічних програм, звіт перед відповідною радою про їх виконання, внесення до відповідних органів пропозиції щодо державних екологічних програм (п. 3 ст. 21 Закону «Про місцеві державні адміністрації»).

Окрім вищевказаного, районні та обласні ради делегують місцевим державним адміністраціям наступні повноваження:

1. підготовка і внесення на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно районів і областей, цільових програм з інших питань;
2. забезпечення збалансованого економічного і соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів;
3. обєднання на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній території, і населення, а також бюджетних коштів на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища (ст. 44 Закону України від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування»).

Місцеві державні адміністрації також здійснюють управління державними та деякими комунальними підприємствами на території свого району чи області, що може сприяти проведенню на таких підприємствах екологічного аудиту.

Основу фінансування природоохоронних програм на регіональному та місцевому рівнях складають кошти фондів охорони навколишнього природного середовища. Проте на місцевому рівні відбувається розпорошення коштів між чисельними малими за розмірами фондами, що не дозволяє фінансувати практичні заходи з ліквідації та зменшення забруднення. В умовах дефіциту фінансових можливостей країни це не може бути виправданим.

Фонди охорони навколишнього природного середовища всіх рівнів є базовим механізмом державного фінансування природоохоронних програм. Державний фонд охорони навколишнього природного середовища (далі  Фонд) є складовою частиною Державного бюджету України. Фонд створено з метою концентрації коштів і цільового фінансування природоохоронних та ресурсозберігаючих заходів, повязаних з охороною навколишнього природного середовища, які спрямовані на запобігання, зменшення та усунення забруднення навколишнього природного середовища, в тому числі фінансування наукових досліджень з цих питань. Фонд формується за рахунок коштів збору за забруднення навколишнього природного середовища та інших коштів, визначених законодавством.

Головним розпорядником коштів Фонду є Мінекоресурсів України. Кошти Фонду спрямовуються на фінансування природоохоронних та ресурсозберігаючих заходів, що відповідають основним напрямам державної політики у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.

Кошти Фонду використовуються в межах бюджетних програм, визначених законодавством, згідно з кошторисами доходів і видатків, що затверджуються Міністром екології та природних ресурсів за погодженням з Мінфіном. Переліки природоохоронних заходів у межах бюджетних програм Фонду погоджуються Кабінетом Міністрів України за поданням Мінекоресурсів.

До 10 % коштів Фонду може резервуватися для здійснення непередбачених видатків, повязаних з природоохоронною діяльністю, що не носять постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту Державного бюджету України.

Порядок подання запитів на виділення коштів з Державного фонду для здійснення природоохоронних заходів передбачає, що:

1. Планування природоохоронних заходів за бюджетними програмами Державного фонду здійснюється Мінекоресурсів України, урядовими органами державного управління в його складі, територіальними органами Мінекоресурсів.
2. Планування здійснюється на кожний наступний бюджетний рік, для чого формуються переліки природоохоронних заходів за бюджетними програмами Державного фонду. Формування Переліків здійснюють підрозділи центрального апарату Мінекоресурсів та урядові органи, визначені наказом Мінекоресурсів відповідальними за виконання бюджетних програм Державного фонду.
3. Основою для розгляду та включення природоохоронного заходу до проекту переліку є запит про виділення коштів з Державного фонду охорони навколишнього природного середовища для здійснення природоохоронних заходів, що подається на визначений фінансовий рік.
4. Юридичні особи подають Запити відповідним територіальним органам Мінекоресурсів за місцем реалізації заходу або центральним органам виконавчої влади, до сфери управління яких вони належать, з 1 січня до 15 квітня поточного року. Юридичним особам, що подають запити через центральні органи виконавчої влади, до сфери управління яких вони належать, попередньо необхідно отримати позитивний екологічний висновок відповідного територіального органу Мінекоресурсів про даний запит.
5. З метою запобігання та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій, повязаних із забрудненням навколишнього природного середовища, та їх наслідків, а також для реалізації невідкладних природоохоронних заходів центральні та місцеві органи виконавчої влади, міськвиконкоми міст обласного значення (підпорядкування), структурні підрозділи центрального апарату Мінекоресурсів, його територіальні органи, урядові органи, установи та організації, що належать до сфери управління Мінекоресурсів, можуть подавати відповідні запити пізніше встановленого терміну.

Як показує проведений аналіз фондів охорони навколишнього природного середовища, кошти використовуються нераціонально. Незважаючи на обмеженість коштів на природоохоронну діяльність, має місце значний залишок невикористаних коштів на кінець року. Причому це стосується як місцевих, так і Державного фондів охорони навколишнього природного середовища.

До недоліків існуючих фондів слід віднести:

По-перше, порушення природоохоронного законодавства розпорядниками зазначених коштів на місцях. Зокрема, постійний дефіцит бюджетів та відсутність юридичної відповідальності дає змогу місцевим радам використовувати ці кошти на соціальні виплати, а не на ліквідацію джерел забруднення, що дискредитує ідею, яка покладена в основу екологічних зборів, посилює небажання природокористувачів платити ці збори і не стимулює місцеві ради до ліквідації джерел забруднення.

За даними місцевих органів Мінекоресурсів у ряді випадків не були утворені місцеві фонди у складі бюджетів тих сільських рад, на території яких розміщені підприємства  платники збору.

По ряду місцевих рад було встановлено:

• відсутність окремих рахунків для зарахування збору;
• невідповідність положень про місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища вимогам природоохоронного законодавства;
• відсутність затверджених у належному порядку кошторисів витрат;
• нецільове використання коштів;
• факти незаконного звільнення підприємств-забруднювачів навколишнього природного середовища від сплати збору.

По-друге, суттєвим недоліком Фондів є здійснення видатків фондів лише у формі гранту (безповоротної грошової допомоги), що призводить до великої кількості бажаючих отримати «легкі» кошти і не стимулює їх до ефективного використання коштів.

По-третє, залежність від інфляційних процесів та «політичних» рішень. Наприклад, на місцевому рівні інколи приймаються рішення про «замороження» та позички коштів фондів на соціальні виплати.

По-четверте, відсутня узгодженість міжрегіональної екологічної політики при фінансуванні природоохоронних заходів. Як правило, джерела забруднення по викидах і скидах забруднюючих речовин розташовані на межі адміністративно-територіальних одиниць, і забруднення більшою мірою здійснюється на сусідній території. Проте місцеві ради якщо і фінансують природоохоронні заходи, то лише ті, що мають місцеве значення, без урахування інтересів сусідів.

По-пяте, нині доходна база фондів є відверто малою.

По-шосте, протягом календарного року кошти фондів використовуються неефективно. Зокрема, в останні роки залишки невикористаних коштів у всіх фондах на кінець першого півріччя складали від 67 % до 90 % від надходжень за цей період. Найбільш вразливою є ситуація у сільських, селищних, міських фондах. На кінець І півріччя 2000 року залишки невикористаних коштів у всіх фондах склали 78,6 %, у т.ч. по сільських, селищних, міських фондах  67,7 %. Таким чином, у другому півріччі у фондах накопичується значна частина коштів, що надійшли у першому півріччі. На практиці це відбивається у неефективному використанні навіть наявних коштів та поглибленням екологічних проблем. Наприклад, в Одесі попри проведення певних заходів залишаються нерозвязаними майже всі головні екологічні проблеми. Це, зокрема, проблеми о. Сасик, освоєння полів зрошення, проблеми побутових відходів, стан міських звалищ, і, крім того  загроза над Дунайським біосферним заповідником внаслідок можливого будівництва каналу Дунай  Чорне море. Частина цих проблем, як і проблеми підвищення фахового рівня співробітників органів екологічного контролю та природоохоронного управління, не може бути розвязана місцевим коштом, але з радянських часів продовжується прикра практика переносу відповідальності «згори  донизу» та «знизу  догори», наче пошук винуватця (а точніше  козла-відбувайла) автоматично вирішує природоохоронні проблеми. Неврегульованість відповідальності та недостатнє і несистематичне фінансування екологічних проектів спричиняє певну апатію до можливості подолання негативних екологічних тенденцій, до формування ефективної екологічної політики. Частина фахівців та представників громадськості перевищують значимість локальних проблем і виявляють неготовність до комплексного, загальнодержавного погляду на реалії. Зокрема, представники рибінспекції Одеси вважали за необхідне відродження Міністерства рибного господарства, що, автоматично може викликати створення інших ресурсних органів центральної виконавчої влади, що, у свою чергу, ще більше ускладнить керованість процесом використання й охорони природних ресурсів. Відмічений низький рівень експертного забезпечення господарських проектів обумовлений, перш за все, не стільки низьким фаховим рівнем спеціалістів, скільки відсутністю реальної відповідальності замовника за результат і компетентність експертизи.

Не використовується інститут місцевих рад народних депутатів, неприпустимо малий вплив мають на вирішення екологічних задач органи місцевого самоврядування.

Однак, повернімося до фінансових аспектів проблематики.

Застосування діючих механізмів фінансування природоохоронних проектів громад на місцевому рівні спирається на чинне законодавство щодо охорони навколишнього природного середовища та Бюджетний кодекс, а також нормативно-правові акти щодо формування та розподілу коштів консолідованого бюджету України.

Залучення коштів через центральний (державний) бюджет здійснюється відповідно до Закону про державний бюджет України на поточний рік та Бюджетного кодексу. Тобто, залучення додаткових фінансових ресурсів або перерозподіл у межах відповідних лімітів здійснювати вельми складно. Розподіл коштів через Державний фонд охорони навколишнього природного середовища здійснюється відповідно до Положення про Фонд (Постанова Кабінету Міністрів України від 15.02.02 № 181) та Порядку подання запитів на виділення коштів з Державного фонду охорони навколишнього природного середовища (Наказ Мінекоресурсів України від 21.05.2002 № 189). Подача заявок на фінансування має узгоджуватися з Переліком видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 року № 1147 із змінами, внесеними Постановою Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2001 року № 1519.

Нині фактично можливе нагромадження коштів на рахунках місцевих Фондів, але відсутність чіткого управління цими Фондами як юридичними особами не дозволяє робити це достатньо прозоро. За умов одержання грантів чи благодійних внесків на рахунки місцевих бюджетів (яким, фактично, є місцевий Фонд охорони навколишнього природного середовища), громада виступатиме як розпорядник цих коштів тільки через відповідні Ради згідно з чинним законодавством.

Фінансування природоохоронних програм з використанням бюджетних рахунків має певні труднощі та обмеження. Зокрема, п. 2 ч. 3 ст. 13 Бюджетного кодексу України передбачає, що гранти або дарунки, одержані розпорядниками бюджетних коштів на конкретну мету, включаються до спеціального фонду бюджету. Окрім цього, Перелік власних надходжень бюджетних установ та організацій, затверджений Указом Міністерства фінансів України від 29 червня 2000 року № 146, відносить благодійні внески та пожертви, отримані бюджетними установами та організаціями (розділ ІІІ п. 8), до власних надходжень бюджетних установ, а п. 18 ст. 8 та п. 4 ст. 47 Закону України від 20 грудня 2001 року № 2905-ІІІ «Про Державний бюджет України на 2002 рік», в свою чергу, встановлюють, що власні надходження бюджетних установ, утримуваних за рахунок відповідного бюджету, є джерелом формування спеціального фонду як Державного, так і місцевого бюджету.

Отже, одержувач коштів гранту після підписання угоди та надходження гранту (п. 4 Порядку отримання благодійних (добровільних) внесків і пожертв від юридичних та фізичних осіб бюджетними установами і закладами освіти, охорони здоровя, культури, науки, спорту та фізичного виховання для потреб їх фінансування, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 4.08.2000 року № 1222) буде зобовязаний внести до свого кошторису та затвердити їх у встановленому порядку відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 9 січня 2000 року № 17 «Про порядок складання, розгляду, затвердження та основні вимоги щодо виконання кошторисів доходів і видатків бюджетних установ та організацій».

У випадку надання гранту місцевій державній адміністрації кошти гранту будуть зараховуватися та використовуватися через систему казначейських рахунків. Згідно п. 11.1. Порядку виконання державного бюджету за доходами, затвердженого Наказом Держказначейства України від 19 грудня 2000 року № 131, власні надходження таких установ зараховуються на спеціальні реєстраційні рахунки, відкриті у відділеннях або управліннях Держказначейства за місцем обслуговування. З іншого боку, відповідно до Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів за доходами та перерахуванням міжбюджетних трансфертів, затвердженого Наказом Держказначейства України від 31 січня 2002 року № 17, власні надходження розпорядників, які утримуються за рахунок коштів місцевих бюджетів, зараховуються на рахунки, відкриті в установах банків на імя розпорядників коштів.

Таким чином, зарахування благодійних коштів на бюджетні рахунки державних установ не забезпечує прозорості їх використання на цільові потреби. Система управління коштами, що створена у межах Держказначейства, припускає, за певних умов, нецільове використання цих коштів. Окрім того, організація обліку та контролю, що створена Держказначейством, значно ускладнює обслуговування рахунків та перешкоджає мобільному використанню коштів на поточні потреби задля максимально ефективної реалізації природоохоронних програм, що можуть змінюватися у порівнянні з попередніми планами.

Ще одне джерело фінансування регіональних та місцевих екологічних проектів  власні кошти підприємств. З середини 90-х років відповідні витрати становили понад 96 % від загального обсягу природоохоронних витрат. У структурі витрат на охорону навколишнього природного середовища найбільшу питому вагу займають поточні витрати  понад 80 %, значно менше перепадає на капітальні вкладення та капітальний ремонт  близько 1518 %.

З іншого боку, до переліку платників збору входять лише підприємства, що займаються виробничою діяльністю в значних масштабах. Ала зараз утворюються багато малих підприємств і фірм, які при реєстрації вказують всі можливі види діяльності, а якою займаються саме зараз визначити неможливо. Саме такі підприємства порушують усі вимоги природоохоронного законодавства, забруднюють довкілля, непідконтрольні державним органам і не сплачують збір за забруднення. Великі підприємства, що входять до переліку платників, є багаторічними боржниками фонду. Але гасити заборгованість у вигляді надання технічної допомоги, допомоги матеріалами, людськими ресурсами на вирішення екологічних проблем заборонено. У разі, коли підприємство-боржник викупається або на його матеріальній базі утворюється нове (навіть аналогічне за видом діяльності) борги фонду «зникають».

Одним із можливих шляхів залучення фінансових ресурсів для реалізації природоохоронних програм на регіональному та локальному рівнях є отримання кредитів через банківські установи.

Залучення комерційних кредитів під відсоткову ставку понад 30 % для природоохоронних проектів є нереальним. Але існують спеціальні банківські установи, що фінансують місцеві громади та відповідні проекти за зниженою відсотковою ставкою. Такою установою є Європейський банк реконструкції та розвитку, і започаткована ним кредитна лінія мікрофінансування. Кредитні послуги надаються представникам малого та середнього бізнесу або їх асоціаціям за умов фінансування з третьої сторони (джерела) не менш, ніж 30 % проекту, та розміру кредиту від 180,0 до 4000,0 тис. доларів США. Можлива позика терміном до 5 років для довгострокового фінансування засобів виробництва та збільшення оборотного капіталу під заставу у 120 % вартості позики та з розміром позики 125,02500,0 тис. доларів США. Для невеликих проектів існують мікрокредити обсягом до 2030 тис. доларів на строк від 1 до 36 місяців під знижену відсоткову ставку, але у кожному випадку цей кредит має забезпечувати реалізацію комерційно вигідного проекту, який має соціальну орієнтацію. Для одержання мині- та мікрокредитів достатньо оформити відповідний запит від представників малого або середнього бізнесу за сприяння місцевої адміністрації. Звертатися треба до банків-партнерів ЄБРР в Україні («АЖІО», «АВАЛЬ», «Форум», «Надра», «Приватбанк»).

Інший шлях до кредитних ресурсів полягає у використанні можливостей кредитних спілок, що активно діють в Україні. Зокрема, для створення передумов для нагромадження коштів на реалізацію природоохоронного проекту можливим є створення кредитної спілки на самостійних засадах або як філії вже існуючої спілки і залучення відповідних ресурсів. Створення кредитної спілки може бути ініційоване як місцевою владою, так і громадськими організаціями або малим бізнесом. Головне  мати незаперечні обєднуючи цілі та реальне уявлення щодо вирішення поставлених природоохоронних задач.

Одним з найменш розроблених на практичному та методичному рівні є шлях залучення внутрішнього інвестування через добровільні пожертви населення або через нагромадження коштів, що надходять до місцевих екофондів. Останній спосіб виявився реалістичним відносно недавно, але він ще не має чіткого організаційно-адміністративного механізму реалізації. Тому, за нинішніх умов нагромадження коштів на рахунках екофондів ще не є цілком безпечним для накопичувачів, бо ці фонди, як зазначалося вище, є частиною бюджетів відповідних рівнів і адмініструються Держказначейством.

Досвід муніципальних фондів доводить можливість залучення місцевих ресурсів до розвязання як соціально-економічних, так і екологічних проблем. На практиці це означає, що саме особистісний фактор, на жаль, є вирішальним. Що саме вдалі починання у Бердянську, Євпаторії, Чернівцях, Сватові спираються на особистісні якості керівництва. Серед середніх міст України найефективнішим нині є міський фонд розвитку «Наш дім  Бердянськ», але у такий спосіб розвязувати екологічні проблеми важко. Адже, по-перше, рівень міської влади має добровільно надати високий пріоритет екологічній проблематиці, а, по-друге, важливою складовою таких фондів є ефективна реклама (PR) міського виборного керівництва, а це примушує обирати для реалізації проекти щодо розвязання найбільш гучних, а не найбільш болючих проблем, зокрема  екологічних.

На жаль, практично гіпотетичним нині є залучення фінансування галузі через систему добровільних пожертв, які поки ще не мають чіткої системи управління процесом як нагромадження, так і розподілу. Якщо ці внески будуть надходити до екофондів, то треба мати на увазі, що відповідні обсяги коштів, отриманих фондами охорони навколишнього природного середовища від добровільних внесків не фіксуються статистичною звітністю. Окрім того, включення фондів навколишнього природного середовища до складу бюджетів фактично призвело до ситуації, при якій, як вже зазначалося вище, бюджетні фонди працюють без статусу юридичної особи. Вони не мають свого управління, окремих позабюджетних рахунків і мало чим відрізняються від інших складових бюджетів. Тому добровільні внески на конкретні природоохоронні цілі практично не в змозі бути інвестовані цільовим порядком через фонди, бо можуть «розчинитися» в бюджеті.

Одним із видів добровільних пожертв для фінансування екологічних проектів регіонального та місцевого рівнів можуть стати гранти міжнародних благодійних організацій, але для їх отримання мають бути створені відповідні засади  від кваліфікованого колективу виконавців та заявників до інституційних і організаційних умов для ефективної реалізації проекту. За неповними даними за 1997  2000 роки Україна отримала на екологічні заходи міжнародну технічну допомогу у вільноконвертованій валюті, що є еквівалентною 200,34 млн. грн. Однак, ця допомога переважно не носила інвестиційного характеру. Для порівняння, у 2001 році тільки поточні витрати з усіх джерел надходження в Україні перевищували 2,6 млрд. грн., капітальні вкладення  380,0 млн. грн., капітальний ремонт  240,0 млн. грн.

Отже, ситуація на часі створення фінансових механізмів цільового залучення коштів до реалізації природоохоронних проектів та суттєвого перегляду існуючих механізмів задля докорінного підвищення їх ефективності. Великий потенціал на місцевому рівні має ініціатива громади, що досі ще використовується замало, переважно епізодично. На загальнодержавному рівні великий потенціал має створення важелів перерозподілу коштів від забруднювачів і користувачів природних ресурсів, що матиме на меті доведення ставок і нормативів платежів до рівня, який відповідає як реальним прибуткам, так і вартості компенсаційних заходів на знешкодження забруднення, відповідно до пріоритетів збереження довкілля та реалізації принципів сталого розвитку.

1. Аналітичний огляд підготовлено з використанням матеріалів Ради по вивченню продуктивних сил України НАН України, Міністерства охорони навколишнього природного середовища України та Програми Місцевих екологічних планів дій в Україні.