До питання вдосконалення управління охороною довкілля
та використанням природних ресурсів

Сергій Курикін

1. Завдання і зміст сучасної екологічної політики в Україні

Екологічна політика  це концептуально цілісна сукупність видів і форм суспільної діяльності, спрямованої на збереження природного середовища існування людини, гармонізацію взаємовпливів суспільства і довкілля.

Така гармонізація має здійснюватися шляхом практичного впровадження принципів сталого розвитку. На жаль, в Україні сталий розвиток і все, що з ним повязане, досі сприймається більшою частиною суспільства як абстракція, а на рівні істеблішменту позбавляється екологічної складової, вихолощується до рівня забезпечення безкризовості соціально-економічних процесів. Тим часом, ефективність регульованих державою ринкових відносин прямо залежить від підтримання балансу між техногенним навантаженням на довкілля і здатністю середовища до самовідновлення, а перспектива довгострокового суспільного прогресу тісно повязана із впровадженням тези «Лише екологічно безпечне є економічно вигідним» як загального засадового принципу господарської діяльності.

Таким чином, ефективна природоохоронна політика має і мусить здійснюватися, передусім, у контексті соціально-економічних перетворень, спрямованих на забезпечення сталого розвитку. При цьому прямі природоохоронні заходи не замінюють, а органічно доповнюють екологічно сприятливий режим господарювання. Рекультивація земель, очищення водойм, відновлення лісів тощо не тільки сприяють реставрації довкілля, але й створюють базу для подальшої екологічно збалансованої економічної діяльності. Кошти, спрямовані на попередження деградації природного середовища, слід розглядати не як безповоротні й малопродуктивні видатки, а як опосередковані інвестиції.

Екологічна безпека має бути віднесена до найсуттєвіших критеріїв оцінки рівня розвитку. 3вязок соціальних та природоохоронних чинників є безпосереднім. Видатки на усунення негативних наслідків техногенного впливу на природне середовище, незбалансованої господарської діяльності завжди перевищують вкладення, що необхідні для їхнього попередження. У підсумку, витрати на ліквідацію аварій, промислового забруднення тощо покриваються коштами, які слід було б витрачати на соціальні потреби чи інвестувати у розвиток екологічно безпечних виробництв. Важливим чинником екологічної безпеки є беззастережне дотримання заборони на ввезення радіоактивних і токсичних відходів, впорядкування існуючих сховищ і звалищ відповідно до санітарно-екологічних вимог та міжнародного досвіду, скорочення їхньої кількості і площ у процесі налагодження ефективної переробки.

Демографічна криза, висока захворюваність і смертність громадян є похідними від системної кризи, що її переживає українське суспільство. бідність робить людину більш вразливою і чутливою до дії негативних екологічних чинників. Незаможні верстви населення, не маючи можливості вибору місця проживання, належного облаштування житла, здійснення профілактики захворювань, повноцінного відпочинку, харчування тощо, значно сильніше за представників середнього класу відчувають наслідки ураження довкілля. Соціальні диспропорції, в свою чергу, блокують переорієнтацію необхідної частини суспільних ресурсів на попередження екологічних негараздів і формування (підтримання) екологічно сприятливих умов існування людини. Ігнорування необхідності комплексного розвязання екологічних і соціальних проблем сьогодення, взаємозвязку соціально-економічних та природоохоронних чинників загрожує необоротністю процесів занепаду.

Обовязок держави й усіх секторів суспільства докладати зусиль до попередження ушкоджень довкілля, техногенних катастроф, активно сприяти формуванню стратегії збалансованого розвитку країни, а не обмежуватися фіксацією екологічних негараздів.

Ключовим чинником санації господарської системи та якісної зміни екологічного стану України є реструктуризація економіки. Лише за умови зміни співвідношення галузей господарства, великих, середніх та малих підприємств із різким зростанням питомої ваги приватної власності можна оптимізувати господарську систему, переорієнтувати її на забезпечення потреб населення і зробити чутливою до впливу податкових та інших економічних інструментів. Податкова та бюджетна політика держави є регуляторами ринкової економіки й узгодження економічних та природоохоронних інтересів.

У сучасних умовах слід як аксіому сприймати ту обставину, що ресурс безповоротного споживання фактично вичерпано, а виробничий і науково-технічний потенціал суспільства за допомогою відповідних економічних та законодавчих інструментів має спрямовуватися на мінімізацію споживання первинних природних ресурсів, на забезпечення їхньої оборотності (рециклювання).

Таким чином, сучасна екологічна політика повинна мати інтегрований характер, що означає необхідність присутності природоохоронної складової, екологічних орієнтирів та пріоритетів у всіх сферах діяльності будь-яких відомств та установ, а також підприємств незалежно від форми власності, забезпечення відповідних активних міжсекторальних звязків. Інтегрована екологічна політика є ключовим елементом стратегії сталого розвитку як на національному, так і на міжнародному рівні.

Всесвітній самміт зі сталого розвитку в Йоганнесбурзі (серпень  вересень 2002 року) дав потужний імпульс до форсованого впровадження скоординованих національних та міжнародних ініціатив системного характеру, спрямованих на формування умов і засад сталого розвитку. Основним підсумком Йоганнесбурзьких переговорів став безпрецедентно деталізований «План дій», що відобразив саму десятирічну еволюцію ідеї сталого розвитку, засвідчив трансформацію загальної концепції, відображеної в рішеннях Конференції ООН з довкілля і розвитку 1992 року, на спрямовуючі настанови глобальної ваги із практично обгрунтованими механізмами імплементації. «План дій» є прагматичним документом, що містить широкий перелік завдань та способів і механізмів їхньої реалізації.

Самміт розширив спектр пріоритетів діяльності, спрямованої на впровадження принципів сталого розвитку, співвідносячи їх із викликами сучасності, продемонстрував поглиблення розуміння взаємозалежностей та взаємовпливів соціально-економічних та екологічних чинників і процесів. Суттєвим і позитивним підсумком як самого самміту, так і кількарічної попередньої підготовчої роботи є встановлення термінів досягнення окремих найважливіших цільових показників якісних змін соціального і природного середовища (розширення доступу до ресурсів питної води, зниження рівня забруднення довкілля хімічними речовинами, убезпечення біорізноманіття тощо). Відображення у підсумковому документі інтересів країн із перехідною економікою в контексті довгострокових зобовязань світового співтовариства засвідчує особливу актуальність «Плану» для України (принагідно відзначимо, що і включено відповідні положення до остаточного варіанту тексту за безпосередньої участі української делегації). У звіті Міністерства екології та природних ресурсів про участь представників Мінекоресурсів у роботі самміту цілком обгрунтовано підкреслювалося, що політика сталого розвитку відповідає інтересам України і мусить розглядатися як ефективний механізм оптимізації та підвищення ефективності реалізації стратегії соціально-економічного реформування. Ідеологія сталого розвитку має стати методологічною основою, стрижневим елементом політичної платформи Уряду.

Однак на рівні як практичної діяльності, так і вироблення політичних рішень ставлення до розробки і впровадження стратегії сталого розвитку залишається формальним, створення і зміцнення міжсекторальних звязків ускладнюється політичною інерцією та бідністю наявної методологічної бази. Сприйняття ж екологічної політики як такої не піднімається до її усвідомлення як визначально важливого, центрального компоненту стратегії сталого розвитку. Натомість, екологічна політика для широкого загалу і більшості урядовців досі залишається осібним комплексом певних принципів і заходів, що спрямовані не на забезпечення життєво важливих обєктивних глобальних потреб, а на обслуговування певної сфери діяльності, здійснюється поза соціально-економічним контекстом, обтяжує суспільство додатковими обмеженнями і зобовязаннями, реалізується вимушено, а забезпечується залишково. Відповідно й профільне міністерство сприймається, фактично як галузеве, хоча його сфера відповідальності не є виокремленою і аж ніяк не може вважатися «галуззю».

«Природа» такого ставлення до природоохорони пояснюється, насамперед, інерцією екстенсивного підходу до господарювання, властивого тоталітарному соціалістичному устроєві, проте успадкованого сучасною вітчизняною системою ринкових відносин із псевдопрозорими демократичними механізмами.

Характер, наповнення і спрямованість національної екологічної політики визначають способи й механізми державного управління охороною довкілля, а основним критерієм оцінки його ефективності є відповідність практикованих підходів принципам сталого розвитку.

2. Субєкти та механізми процесів формування екологічної політики та здійснення управління охороною довкілля в Україні

Від часу набуття Україною державної незалежності представники неурядових організацій, незалежні експерти вказують на відносно низьку ефективність національної екологічної політики. Попри активний міжнародний обмін досвідом, участь України в численних дво- та багатосторонніх міжнародних природоохоронних проектах, програмах (зокрема, таких тривалих і масштабних, як україно-канадська), а також у процесі «Довкілля для Європи», ратифікацію ряду важливих багатосторонніх міжнародних договорів, формування і розвиток екологічної політики не відрізняються належним динамізмом, а практичні наслідки реалізації місцевих, регіональних та національних природоохоронних заходів не призводять до суттєвого поліпшення загального стану довкілля в Україні. Філософія сталого розвитку і відповідні теоретичні та методологічні напрацювання в сфері охорони довкілля дивним чином співіснують із приземлено-архаїчними стереотипами суспільної свідомості рівня індустріальної доби. Причини такого стану справ полягають, з одного боку, в недосконалості засад формування екологічної політики, що в своєму практичному втіленні залишається відірваною від чинників сталого розвитку, а взаємодія самих цих чинників не детермінована національною стратегією сталого розвитку. З іншого боку, постійність і непослідовність процесів реформування системи виконавчої влади суттєво ускладнює (а почасти й унеможливлює) їхню ефективну співпрацю.

Проте незалежно від загальних умов і співвідносності чинників впливу на процеси формування екологічної політики та здійснення державного управління в сфері природоохорони та природокористування визначально важлива роль і відповідальність лягають на уповноважений центральний орган виконавчої влади (нині  Міністерство охорони навколишнього природного середовища України). Виходячи із сукупності викладених вище міркувань, підкреслимо однак, що воно має бути основною координуючою ланкою, але не зможе забезпечити успіх впровадження державної екологічної політики за пасивно-споживацької і споглядальної позиції інших субєктів процесу. Ця обставина, на жаль, позначається і на ефективності роботи самого Міністерства, і на підходах до вдосконалення нормативно-правової бази природоохоронної діяльності.

Міністерство охорони навколишнього природного середовища було створене у 1991 році і стало правонаступником Державного комітету охорони природи УРСР. За час існування воно пережило ряд суттєвих і суперечливих трансформацій, котрі відображали як еволюцію розуміння звязку і факторів, що впливають на стан довкілля, так і зміни політичної конюнктури.

На початковому етапі свого існування новоутворений центральний орган виконавчої влади відіграв принципово важливу роль у формуванні основ нормативно-правової бази незалежної України в сфері своєї відповідальності, адаптуючи до національних умов міжнародний досвід і сприймаючи домінуючі глобальні тенденції розвитку менеджменту навколишнього середовища. Свідченням цього була, зокрема, участь української делегації, до складу якої входили Голова ВР України І. Плющ та Міністр охорони навколишнього природного середовища Ю. Щербак, у Конференції ООН з довкілля і розвитку, що відбулася у Ріо-де-Жанейро в червні 1992 року. Продуктивно розвивалися й двосторонні міжнародні партнерські звязки, зокрема зі спорідненим федеральним Міністерством Німеччини.

Саме наслідування специфічної німецької моделі управління в сфері охорони довкілля призвело до реорганізації Міністерства на Міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки (відповідне Положення було затверджене Указом Президента № 120 від 10.02.1995 року).

Енергетична галузь має безпосередній і критично важливий вплив на стан довкілля, і міркування, що спонукали до передачі функцій ядерного регулювання в пост-Чорнобильській Україні до компетенції Міністерства, є зрозумілими. Зрештою, подібні моделі, що забезпечують (чи мають забезпечувати) екологічний контроль над потенційно небезпечною для стану довкілля сферою людської діяльності, не є суто німецьким феноменом і відомі в світовій практиці. Скажімо, в Данії, де АЕС відсутні, Міністерство довкілля тривалий час опікувалося всією енергетикою, і саме завдяки цій обставині країна стала визнаним лідером у практичному впровадженні використання відновлюваних джерел енергії (насамперед, вітру) частка яких у національному енерговиробництві сягає нині майже 15 %. Широку компетенцію в питаннях ядерної енергетики має нині, наприклад, Міністерство довкілля в Словенії. Втім, у кожній країні сфера компетенції центрального органу, що несе основну відповідальність за стан довкілля, формується відповідно до національної специфіки й потреб (так, наприклад, у Молдові Міністерство здійснює управління комунальним господарством). Однією з національних особливостей України другої половини 1990-х років була (і почасти зберігається досі) проблема реформування енергетичної галузі, оптимізації її структури, запровадження ринкових механізмів її функціонування. Крім того, підготовка рішення про закриття Чорнобильської АЕС до кінця 2000 року на виконання міжнародних зобовязань України здійснювалася «в пакеті» з питанням про добудову четвертого реактора Рівненської та другого реактора Хмельницької АЕС як компенсуючих потужностей. За таких умов, з урахуванням неспіввідносності критеріїв оцінки роботи енергетичної галузі, що ними послуговуються енергетики та екологи, постало питання про виокремлення органу, що здійснює ядерне регулювання, з метою підвищення його ефективності та забезпечення послідовності процесів галузевого реформування. Відповідно, у 2000 році на основі Державної Адміністрації ядерного регулювання було створено окремий спеціально уповноважений орган державного управління   Держкомітет з ядерного регулювання. Після остаточного врегулювання питань розподілу функцій Міністерству в рамках його компетенції з питань радіаційної безпеки (іншими словами, з питань впливу іонізуючого випромінювання на довкілля) залишено розробку і впровадження державних програм, участь у розробці норм, правил та стандартів, планування і реалізації заходів попередження і реагування на надзвичайні ситуації, здійснення державного контролю.

У реальних умовах розвитку господарської системи країни такі кроки можна вважати доцільними, однак самі ці умови формувалися без жодного звязку із принципами сталого розвитку, що є черговим аргументом на користь тези про вихолощеність сприйняття самого поняття сталого розвитку в сучасній Україні. Наявність терміну «сталий розвиток» в урядовій фразеології та деяких документах не означає нині готовності до системних дій щодо його забезпечення. У контексті ставлення до ядерної енергетики декларативність намірів переходу на засади сталого розвитку випливає не лише з усвідомлення масштабів можливих катастроф, від яких не застраховані найсучасніші АЕС, але й, насамперед, з високої ресурсоємності галузі, реальної собівартості генерованої нею енергії, постійного негативного впливу на водне й повітряне середовище, невирішеності проблем, повязаних із ядерними відходами та демонтажем реакторів, що вичерпали технічний ресурс, тощо. Ці обставини роблять атомну енергетику несумісною із нормами сталого розвитку, а пануючу в Україні тезу про її безальтернативність   несумісною із декларованою готовністю дотримання рішень, прийнятих у Ріо та Йоганнесбурзі.

Трансформації Міністерства в 1999  2000 роках не обмежилися виключенням із його компетенції питань ядерного регулювання. В рамках адміністративної реформи, спрямованої на скорочення кількості центральних органів виконавчої влади та оптимізацію розподілу їхніх функцій з метою підвищення ефективності всієї системи державного управління, Міністерство стало правонаступником Комітету з питань геології та використання надр, Комітету з питань гідрометеорології, Головного управління геодезії, географії та кадастру, Державної комісії у справах випробувань і реєстрації засобів захисту та регуляторів росту рослин і добрив, що раніше підпорядковувалися безпосередньо Кабінетові Міністрів. Відтак суттєво розширилось і коло завдань Міністерства. Згідно з Указом Президента № 724 від 29 травня 2000 року Міністерство забезпечувало реалізацію державної політики в сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів (землі, надр, підземних і поверхневих вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу і виключної  морської  економічної зони України), екологічної та, в межах своєї компетенції, радіаційної безпеки, а також гідрометеорологічної, топографо-геодезичної та картографічної діяльності, створення екологічних передумов для сталого розвитку України. Міністерство мало здійснювати комплексне управління та регулювання в сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, гідрометеорологічної, топографо-геодезичної та картографічної діяльності, здійснювати державний контроль за додержанням відповідного законодавства, координувати відповідну діяльність центральних і місцевих органів виконавчої влади, забезпечувати організацію та здійснення державної екологічної експертизи тощо. Хоча Державні Комітети з лісового й водного господарства, а також із земельних ресурсів не ввійшли до складу Міністерства, проте на Міністерство було покладено функцію координатора їхньої діяльності та головного розпорядника бюджетних коштів.

Було змінено і саму назву Міністерства   на Міністерство екології та природних ресурсів (Мінекоресурсів). Попри невдалу назву (екологія є науковою дисципліною, а не сферою адміністративного регулювання, а завдання захисту довкілля ширші за власне екологічні), реорганізований спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів мав відігравати принципово нову роль. Включення до його компетенції питань управління природно-ресурсним блоком стало кроком до реального впровадження принципів екологічно збалансованого господарювання. Вперше за всю історію існування Міністерства воно набуло повноважень, що дозволяли відігравати не дорадчу, а вирішальну роль у формуванні ініціатив, спрямованих на забезпечення перспектив сталого розвитку країни. При цьому Міністр за посадою виконував також функції заступника Голови Національної Комісії зі сталого розвитку, очолюваної одним із Віце-премєр-міністрів (в Уряді А. Кінаха   Першим).

Важливим чинником реалізації потенціалу Міністерства та ефективності впровадження екологічної політики в цілому є спосіб внутрішньої організації роботи Кабінету Міністрів. Оптимізація міжвідомчих звязків Мінекоресурсів здійснювалася досі, переважно, методом «спроб і помилок». Зокрема, в Уряді, очолюваному в лютому 2000  травні 2001 року В. Ющенком, куратором Міністерства був Віце-премєр-міністр з питань АПК, а сам Міністр екології входив до складу Урядового комітету з аграрної політики, що зумовлювало невиправдано звужений, «галузевий» підхід, ускладнювало необхідні широкі міжгалузеві звязки і взаємодію.

Натомість за перебування на посаді Премєр-міністра А. Кінаха (травень 2001  листопад 2002 років) взаємодію із Мінекоресурсів координував Перший Віце-премєр-міністр, а Міністерство входило до Урядового комітету, що обєднував також Міністерство з надзвичайних ситуацій, Мінпаливенерго, Міністерство промислової політики, Міністерство транспорту, Держкомітет з енергозбереження та ряд інших відомств, що безпосередньо впливають на стан довкілля. За такої організації роботи створювалися сприятливі передумови для впровадження принципів сталого розвитку, безпосереднього врахування екологічних вимог на стадії попереднього розгляду проектів нормативно-правових актів, що регулюють питання господарської діяльності.

Свідченням ефективності такої організації роботи може слугувати, наприклад, підготовка Постанови КМ щодо будівництва Ташлицької ГАЕс. Питання добудови гідроакумулюючої електростанції на річці Південний Буг набуло широкого резонансу кілька років тому, являючи собою хрестоматійний приклад несумісності пріоритетності забезпечення інтересів господарювання із захистом довкілля. Введення ГАЕС в дію на повну розрахункову потужність призводило до неминучого затоплення унікальних природоохоронних територій заповідника «Гранітно-степове Побужжя». Потреба ж компенсації пікових навантажень енергосистеми та величезні обсяги раніше вкладених у будівництво коштів спонукали енергетиків наполягати на її використанні. Компроміс було досягнуто саме в рамках діяльності згаданого вище Урядового Комітету: у схваленому ним проекті Постанови Кабінету Міністрів погоджувалася добудова і введення в експлуатацію трьох із шести запроектованих агрегатів, робота яких не вплине на рівень існуючого Олександрівського водосховища, а, отже, й не завдасть шкоди екосистемам. Питання ж можливості добудови решти енергоблоків має в перспективі, згідно Постанови, вирішуватися виключно з урахуванням наслідків для навколишнього природного середовища та досвіду експлуатації перших трьох. У практиці діяльності українських урядових структур це є рідкісним прикладом компромісу природоохоронних та економічних інтересів.

Іншим прикладом ефективності описаної вище організації міжвідомчої взаємодії могло б слугувати створення за рішенням Першого Віце-премєр-міністра робочої групи з опрацювання екологічно прийнятних варіантів прокладання судноплавного каналу Дунай   Чорне море. Саме завдяки широкій компетенції згадуваного Урядового комітету пропозицію створення нового суднового ходу через гирло Бистре   абсолютно заповідну зону Дунайського біосферного заповідника   було піддано всебічному аналізу і, всупереч наполяганням Міністерства транспорту, прийняття рішення було відкладено до висновків згаданої вище спеціальної робочої групи, котра розглядала три альтернативні варіанти будівництва, що не загрожували шкодою довкіллю, проте були значно дорожчими. На жаль, зміна Уряду призвела до фактичної зупинки розгляду альтернативних варіантів, і нині перспектива будівництва через гирло Бистре стала реальністю.

Принагідно зазначимо, що перебіг подій навколо створення каналу Дунай   Чорне море прекрасно відображає глибину міжвідомчих суперечностей, котрі загалом не мають права на існування в умовах, коли сталий розвиток на ділі, а не в деклараціях є національним пріоритетом, а з іншого боку   дає уявлення про практиковані методи подолання суперечностей між екологічними інтересами та економічною доцільністю (досить сумнівною в даному випадку). Адже українська влада пішла шляхом підготовки зміни статусу територій, що їх планується використати для потреб будівництва. Тим часом, природні комплекси й обєкти гирла Бистре, в якому пропонується збудувати канал, характеризуються високим рівнем різноманіття рослинного і тваринного світу (понад 5 тисяч видів!) та ландшафтів. Кілійське гирло   останнє природне гирло дельти Дунаю, де збереглася вільна течія та природне середовище, що відображає процеси природного розвитку дельти. Судноплавний канал розібє територію заповідника на дві частини, що суттєво зменшить можливості міграції живих організмів, негативно впливатиме на гідрологічний і гідрохімічний режими, в результаті чого загинуть найбільш цінні біотопи риб, комах та водоплавних птахів.

Будівництво та наступна експлуатація глибоководного суднового ходу Дунай   Чорне море через зону абсолютного заповідання Дунайського біосферного заповідника (ДБЗ) суперечать вимогам чинного національного та міжнародного законодавства. Зміна режиму і переведення території абсолютного заповідання у зону антропогенних ландшафтів фактично стане скасуванням існуючого статусу ДБЗ, що може проводитися лише у разі втрати ним природоохоронної цінності відповідно до статей 51  54 Закону України «Про природно-заповідний фонд України». Крім прямої шкоди ДБЗ, такими діями буде створено небезпечний прецедент, що загрожуватиме майбутньому всього природно-заповідного фонду.

Пропонована прихильниками проекту будівництва через гирло Бистре зміна меж заповідника усуне правові перешкоди і позбавить Мінекоресурсів деяких формальних підстав для негативного висновку екологічної експертизи навіть в разі, якщо воно виявить послідовну політичну волю і керуватиметься виключно природоохоронними інтересами. Діючи за потворним принципом: «Нема заповідника   нема й проблеми»,   держава відверто профанує справу охорони довкілля.

Іншим яскравим прикладом жорстких міжвідомчих суперечностей, превалювання індустріальних цінностей над екологічними, відсутності спільних для різних органів влади орієнтирів і критеріїв сталого розвитку є «повзучий» кількарічний конфлікт між Мінекоресурсів та Мінпаливенерго щодо індексації зборів за забруднення навколишнього середовища.

Збір є важливим економічним інструментом природоохорони, слугує основним джерелом надходжень до Державного фонду охорони навколишнього природного середовища. Нормативи збору було встановлено ще 1996 року, і відтоді, незважаючи на інфляцію, вони не індексувалися, що призводило до поступового зменшення реальної ваги збору в собівартості продукції. Частка збору у валових витратах виробництва та обігу різних галузей складає від 0,0001 % до 3,36 % максимум, а для переважної більшості підприємств не перевищує 1 %. Тож 2001 року Мінекоресурсів поставило питання про індексацію у 2,76 разу, маючи на меті приведення нормативів у реальному грошовому вираженні до рівня 1996 року. Попри обгрунтованість такого підходу, він зустрів різку протидію з боку підприємств гірничо-видобувної і паливно-енергетичної галузей, комунального господарства тощо. Мінпаливенерго, що є одним із найбільших забруднювачів (а відтак і одним з найбільших платників зазначеного збору), виявилося і найжорсткішим опонентом індексації навіть після того, як заперечення інших відомств було знято в переговорному процесі. При цьому Мінпаливенерго ігнорувалась і та обставина, що лише у 2002 році в рамках окремої програми його підприємствами на потреби технічного переозброєння з метою зменшення обсягів шкідливих викидів (а отже, в підсумку, зменшення виплат за забруднення) було одержано з Державного фонду охорони навколишнього природного середовища 6 мільйонів гривень або майже 10 % усіх надходжень. Підсумком майже дворічних (!) міжвідомчих дискусій стало попереднє узгодження індексації в 1,5 рази, що скоріше символізує політичний компроміс, ніж засвідчує наявність політичної волі до дотримання загальноприйнятого в сучасному світі принципу «Забруднювач платить», що відіграє не стільки карально-фіскальну роль, скільки слугує стимулятором вдосконалення виробничих процесів і технологій в імя захисту довкілля.

Повертаючись до питання засад організації ефективної внутрішньоурядової міжвідомчої природоохоронної взаємодії відзначимо, що в Кабінеті В. Януковича, за вельми специфічного розподілу функцій (Перший Віце-премєр-міністр є водночас Міністром фінансів) куратором Мінекоресурсів став Віце-премєр-міністр з питань паливно-енергетичного комплексу, що є кроком назад у справі забезпечення ефективності генерування і впровадження адекватної екологічної політики в контексті забезпечення перспектив сталого розвитку.

Негативний вплив такого підходу посилюється алогічними змінами способу взаємодії Мінекоресурсів із Держкомітетами із земельних ресурсів, лісового та водного господарства. Вольовими рішеннями Президента і КМ, що були ініційовані зацікавленими відомствами, вже на початку 2002 року їх було виведено зі сфери координації Мінекоресурсів, що різко зменшило ефективність зусиль щодо ефективного управління природними ресурсами і реалізації генерованих Міністерством підходів стосовно формування засад сталого розвитку.

Про наявність загрозливої тенденції послаблення впливу Міністерства свідчить і остання його реорганізація. В розвиток рекомендацій Ради національної безпеки та оборони України від 6 червня 2003 року, 15 вересня 2003 року було видано Указ Президента України за № 1039/2003 «Про заходи щодо підвищення ефективності державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів», відповідно до якого Міністерство екології та природних ресурсів реорганізовується і на його основі створюються два центральні органи виконавчої влади: Міністерство охорони навколишнього природного середовища як спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки та гідрометеорологічної діяльності та Державний комітет природних ресурсів України як спеціально уповноважений орган виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр, а також топографо-геодезичної та картографічної діяльності та заповідної справи.

Указ видано в розвиток рекомендацій РНБОУ від 6 червня 2003 року, що містять негативну оцінку ефективності управління вітчизняними мінерально-сировинним ресурсами, зокрема стану ліцензійної діяльності. Принагідно слід зазначити, що така оцінка є, щонайменше, дискусійною, оскільки проблеми в сфері ліцензування надрокористування мають, насамперед, законодавчу природу, тож не можуть бути вирішені змінами адміністративного характеру. За цих умов саме по собі створення Держкомітету жодним чином не може поліпшити стан справ із додержанням вимог природоохоронного законодавства на підприємствах видобувних галузей, забезпечити виконання спеціальних екологічних умов, що містяться в ліцензіях на надрокористування, забезпечити баланс екологічних та виробничих інтересів тощо.

Тим часом, зазначений Указ охоплює коло питань, що далеко виходить за межі сфери надрокористування, й аналіз його положень виявляє ряд суттєвих недоліків, що можуть спричинити до негативних тенденцій у сфері охорони довкілля.

Перед Держкомітетом ставляться завдання виробничого характеру, про що свідчить і сама його назва, і факт передачі йому повноважень з управління державними корпоративним правами Національної акціонерної компанії «Надра України». Сполучення цих функцій із управлінням заповідною справою є штучним і шкідливим, оскільки завдання збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного і рослинного світу, підтримання екологічного балансу, що, згідно Закону України «Про природно-заповідний фонд», є метою створення обєктів ПЗФ, не можуть ефективно здійснюватись у контексті вирішення завдань приросту мінерально-сировинної бази, тим більше підпорядковуватися певним господарським інтересам.

Відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 20) керівництво заповідною справою належить до компетенції спеціально уповноваженого органу центральної влади в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів («з питань екології та природних ресурсів» в іншому формулюванні, що присутнє в тексті тієї ж статті Закону), що ним залишається Міністерство, а не "спеціально уповноважений центральний орган «з геологічного вивчення та раціонального використання надр&».

Згідно зі статтею 11 Закону України «Про природно-заповідний фонд» від 1992 року, «спеціально уповноваженим органом державного управління в галузі організації, охорони та використання природно-заповідного фонду є центральний орган виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища», яким відповідно до згаданого Указу Президента є реорганізоване Міністерство, проте аж ніяк не Держкомітет.

При цьому слід підкреслити, що в питаннях управління біоресурсами, охорони рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тваринного та рослинного світу, ведення Червоної книги України, що принципово важливо для розвитку природно-заповідної справи, Держкомітет не має ніякої безпосередньої компетенції взагалі. Надання ж Держкомітетові необхідних повноважень критично звузить сферу компетенції Міністерства, фактично позбавляючи його реальної можливості виконувати свою суспільну місію, вимоги Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про тваринний світ», «Про рослинний світ», «Про загальнодержавну програму розвитку національної екологічної мережі України на 2000  2015 роки», Земельного, Водного та Лісового Кодексів.

Таким чином, для забезпечення подальшого ефективного управління природно-заповідною справою і комплексного вирішення проблем охорони і відтворення біоресурсів слід повернути Державну службу заповідної справи до складу Міністерства або ж перетворити Держкомітет на паралельне «міністерство» охорони навколишнього природного середовища. Однак можлива підміна або дублювання Держкомітетом функцій Міністерства є неприйнятними як з огляду на вимоги чинного законодавства, так і з точки зору забезпечення ефективності природоохоронного менеджменту. Повноваження Держкомітету як центрального органу виконавчої влади не можуть бути ширшими за повноваження Міністерства, що за визначенням має вищий статус.

Суттєвим є і те, що ані РНБОУ, ані Кабінет Міністрів, ані Верховна Рада (котра розглядала питання стану природно-заповідної справи і заслухала доповідь Міністерства 11 вересня 2002 року) не ставили під сумнів ефективність діяльності Міністерства в питаннях управління природно-заповідним фондом та доречність належності до його сфери управління Державної служби заповідної справи.

Важливість природно-заповідної справи для забезпечення належної охорони довкілля важко переоцінити. Україна, попри окремі обнадійливі позитивні зрушення, поки що відчутно відстає за обсягами територій, котрі мають природоохоронний статус, від країн ЄС, де вони займають, в середньому, 18 % території. В Україні ж даний показник сягає лише 4 %. Справа створення нових обєктів природно-заповідного фонду гальмується жорсткою антиекологічною позицією землекористувачів та місцевих органів влади. Сумним, проте яскравим прикладом фактичного саботажу розвитку природно-заповідної справи став фактичний зрив Київською міською владою погодження відведення земель під створення Національного парку «Голосієво», якого громадськість домагалася впродовж 10 (!) років. Попередньо міське Управління Мінекоресурсів домоглося узгодження із землекористувачами (серед яких   Академія аграрних наук, що за визначенням мала б бути більш чутливою до питань екології) загалом лише 5 000 га території (замість планованих 8 000 га), однак і в такому вигляді проект виявився неприйнятним для міської Ради. Паралельно Київрада, не скасовуючи власного рішення (ухваленого ще 1994 року) про резервування земель для другої черги цього національного парку, погодила у 2002 році відновлення на зазначеній території (район селища Корчувате) траси для мотокросу.

Непоступливість землекористувачів загальмувала у 2002 році процес створення Національного парку «Ічнянський» на Чернігівщині.

Прийняття довгоочікуваного Земельного Кодексу стало, фактично, ударом по природно-заповідній справі, оскільки норми, що регламентують господарську діяльність на заповідних територіях було віднесено до підзаконних актів.

Причини небезпечної тенденції ігнорування потреб розширення заповідних територій зумовлені розвитком товарно-грошових відносин, формуванням ринку землі   явища знайомі також іншим пост-соціалістичним країнам. Подолати суперечність між потребами ринку та природоохорони можна лише цілеспрямованими діями різних гілок влади, що мають обєднуватися спільною політичною волею і не завжди носитимуть ліберальний характер. Природно-заповідна справа в Україні матиме майбутнє лише в разі послідовного державного протекціонізму. В іншому випадку не вдасться досягти навіть тих показників, що передбачені Законом «Про формування національної екологічної мережі до 2015 року». Наслідком буде непоправна шкода ландшафтному і біологічному різноманіттю.

Далеко не ідеальним є стан існуючих обєктів. Із тих 33, що мають статус національних, лише 15 підпорядковані Мінекоресурсів, яке має в своєму складі кваліфікованих спеціалістів, озброєних відповідним досвідом і методологією. більшість інших підпорядковуються Держкомітетові з лісового господарства, а такі відомі, як Дунайський біосферний заповідник та Нікітський ботанічний сад,   Національній Академії наук України, котра не в змозі ані надати їм відчутну фінансову підтримку, ані захистити від відомчої та підприємницької сваволі. Всесвітньо відомий заповідник «Асканія-Нова», що є унікальною для України незайманою степовою територією, яка ніколи не використовувалася для сільськогосподарських потреб, належить до Мінагрополітики (?!). Питання ж про те, чи спроможне, наприклад, обєднання «Волиньліс», що є виробничою структурою, забезпечувати належний природоохоронний режим у підпорядкованому йому Шацькому заповіднику, видається риторичним.

Перепідпорядкування всіх обєктів природно-заповідного фонду національного значення Міністерству, із відповідним забезпеченням адекватного фінансування, є не єдиною, проте першою і головною умовою їхнього збереження.

З метою усунення правових колізій та мінімізації можливих негативних наслідків прийняття Указу для природоохорони в цілому та заповідної справи зокрема, було б доцільно внести в нього ряд змін.

Оскільки безпосередня компетенція новоутвореного Держкомітету в сфері природокористування фактично поширюється лише на вивчення і раціональне використання надр, зміна назви на «Державний Комітет з надрокористування» більше відповідала б реальному змістові його діяльності.

Державна служба заповідної справи має бути включена (повернута) до складу реорганізованого Міністерства охорони навколишнього природного середовища. При цьому до сфери управління Міністерства слід включити й ті обєкти природно-заповідного фонду національного значення, які перебувають нині в сфері управління інших відомств та організацій   Держлісгоспу, Міністерства аграрної політики, Національної академії наук України   що забезпечило б цілісність і збалансованість управління зазначеними обєктами, науково-методологічного та фінансового забезпечення їхнього функціонування.

З метою забезпечення формування й ефективної реалізації цілісної державної екологічної політики слід віднести Держкомітети, відповідальні за використання різних видів природних ресурсів (Держкомліс, Держкомзем, Держкомводгосп, а також новоутворений Держкомітет) до сфери координації Міністерства, що відповідало б і здоровому глуздові, і ст. 20 (п. «ї») Закону України «Про охоронну навколишнього природного середовища». При цьому, на відміну від практики 2000  2002 років, зазначені Держкомітети залишалися б головними розпорядниками відповідних бюджетних коштів, проте мусили б погоджувати на етапі розробки проекти нормативно-правових актів із Міністерством і використовувати лише спільно розроблені методики та критерії оцінки стану природних ресурсів. Без такої координації неможливо вирішувати завдання забезпечення сталого розвитку, на практиці дотримуватися принципів і підходів, відображених у підсумкових документах Всесвітнього самміту зі сталого розвитку 2002 року в Йоганнесбурзі.

Реалізація положень Указу в незмінному вигляді призведе до управлінського і методологічного дисбалансу в питаннях природоохорони та природокористування, а відрив питань охорони довкілля від питань природокористування   до руйнування всієї системи природоохорони в країні, унеможливить здійснення цілісної та ефективної екологічної політики та формування засад сталого розвитку.

Таким чином, концептуально цілісна система управління природними ресурсами, започаткована у 2000 році, зазнає руйнувань ще до того, як повною мірою виявила свої сильні і слабкі сторони, що стало наслідком агресивного навязування суспільству вузьковідомчих інтересів, панування волюнтаристських підходів до забезпечення важливих функцій держави щодо впровадження цілісної екологічної політики та виявило непослідовність процесу адміністративної реформи в Україні.

Сприйняття екологічної політики як інтегрованого чинника покладає на всі органи державної влади спільну, хоча й диверсифіковану і диференційовану відповідальність. При цьому центральні відомства можна умовно розділити на кілька груп.

До першої належать ті, котрі безпосередньо чи опосередковано управляють певними видами природних ресурсів у рамках своєї компетенції та/або здійснюють діяльність, що призводить до високого постійного техногенного впливу на довкілля, а саме: Мінпаливенерго, Мінпромполітики, Мінагрополітики, Мінтранс, Мінекономіки, Міноборони, Держкомзем, Держкомліс, Держкомводгосп, а також Держкомзвязок, оскільки останній управляє частотним ресурсом, впливаючи, таким чином, на обсяги електро-магнітних навантажень на довкілля, тобто на мікрохвильове забруднення довкілля, та Мінкультури, беручи до уваги, що в його підпорядкуванні знаходяться українські зоопарки, тобто частина біоресурсу. Зрозуміло, що включення двох останніх за формальною ознакою не робить їхній вплив на довкілля співставним із ефектом від діяльності транспортників чи енергетиків, проте добре ілюструє обгрунтованість тези про спільність, хоча й диверсифікованість відповідальності за його стан.
До другої слід віднести ті, чия сфера діяльності повязана, зокрема, із попередженням та/або усуненням негативних наслідків техногенних (антропогенних) впливів, порушень норм екологічної безпеки: МНС, МОЗ, МВС, СБУ, Держкомкордон, Держмитслужба, Держкоменергозбереження.

До третьої віднесемо тих, що опосередковано впливають на стан довкілля через свою безпосередню участь у процесах формування правових (міжнародно-правових) умов розвитку та здійснення екологічної політики та управління навколишнім природним середовищем (аналогічні, а також контролюючі функції відіграють органи, що не належать до системи виконавчої влади,   Верховна Рада, суд і прокуратура).

Нарешті, до четвертої групи віднесемо ті органи, чия поточна діяльність відповідно до компетенції може сприяти або не сприяти утвердженню принципів сталого розвитку в суспільній свідомості, підвищенню інформованості та освіченості громадян з питань взаємовпливів суспільства і довкілля тощо. В цю групу увійдуть Міносвіти, Держкомінформ та ряд інших.

Міністерство охорони навколишнього природного середовища відіграє роль генератора і координатора державної екологічної політики через участь у діяльності Кабінету Міністрів (зокрема, вже згадуваних Урядових Комітетів), постійних і тимчасових урядових Комісій (як, наприклад, Комісія з питань надзвичайних ситуацій та техногенної безпеки, Національна Комісія зі сталого розвитку, Комісія з питань виконання рамкової Конвенції ООН про зміну клімату, Комісія з ліквідації наслідків повені в Закарпатті тощо). Має високий ефект проведення спільних розширених Колегій Мінекоресурсів та інших центральних органів виконавчої влади. Зокрема, у 2001 році було проведено спільну Колегію з Міністерством охорони здоровя, а в 2002   із Державним комітетом з енергозбереження.

Торкаючись роботи самого Міністерства, не можна не відзначити ряд хронічних недоліків, насамперед, гострої потреби оптимізації нормативно-правової бази і самої організації діяльності такого важливого державного органу в складі Міністерства, як Державна екологічна інспекція. Необхідно звільнити територіальних інспекторів від виконання доручень інших органів влади (держадміністрацій, прокуратури тощо), врегулювати питання вертикальної підпорядкованості територіальних інспекцій тощо.

Потребує посилення юридична служба Міністерства. Обмеженість її сучасного ресурсу не дає змоги диверсифікувати напрями діяльності, підвищити ефективність участі у численних арбітражних процесах, брати участь у супроводі проектів нормативно-правових актів на різних стадіях попереднього розгляду тощо.

Відносно низькою є ефективність роботи підпорядкованих Міністерству науково-дослідних установ. Тематика їхніх досліджень далеко не завжди відповідає реальним потребам сьогодення.

Однак, попри прикрий перебіг владних трансформацій, потенціал і активність Міністерства залишаються впродовж останніх років достатньо високими, що зумовлено, не в останню чергу, постійною, традиційно активною взаємодією із природоохоронними НУО через систему Громадських рад, що діють при Міністерстві і його територіальних органах, яка не має аналогів в Україні (дані щодо світової практики відсутні). Система сформувалася на початку 1990-х років у результаті високої активності природоохоронних неурядових організацій (НУО) і продемонструвала приклади реального впливу на прийняття рішень, що стосуються довкілля, ще до появи «Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості у прийнятті рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля» (або Оргуської Конвенції). Ратифікація цього міжнародно-правового акту Україною 6 липня 1999 року стала актом підтвердження важливості ролі громадськості як субєкта процесу формування екологічної політики. Однак кількарічне зволікання із приведенням національного законодавства у відповідність до норм Конвенції (зокрема, внесення змін до Кримінального та Адміністративного Кодексів) невиправдано загальмувало процес її імплементації.
Однак процес вдосконалення нормативно-правової бази триває. Однозначно позитивними є останні зміни до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Важливим кроком до практичної реалізації положень Конвенції стала, зокрема, розробка у 2002 році, в рамках українсько-датського проекту «Допомога Україні у впровадженні Оргуської Конвенції» за участю Мінекоресурсів, проектів Положень «Про участь громадськості в процесі прийняття рішень з питань, що стосуються довкілля» та «Про порядок надання екологічної інформації», а також проектів Постанов Кабінету Міністрів про затвердження зазначених Положень.

Успіх впровадження і цілісність державної екологічної політики не в останню чергу залежать від взаємодії природоохоронних структур із місцевими органами влади. Однак непоодинокими є випадки їхнього формального ставлення до природоохоронних вимог у поточній діяльності. більше того, в останні роки спостерігається тенденція до перебирання місцевою владою невластивих їй функцій, що належать до компетенції Мінекоресурсів. Це виявило себе, зокрема, у створенні в Одесі та Києві підпорядкованих міській владі екологічних управлінь із широкими повноваженнями. Подібні ініціативи можна було б лише вітати в разі налагодження їхньої належної співпраці із підрозділами профільного Міністерства на засадах координації дій та залучення додаткових ресурсів на забезпечення природоохоронних програм та заходів. Натомість новоутворені управління вдалися до фактичного дублювання функцій органів Міністерства, втручаючись у визначене чинним законодавством та Положенням про Міністерство коло компетенції останнього. На практиці ця негативна тенденція виявила себе в тому, що, скажімо, в Одесі міське управління екологічної безпеки взяло на себе погодження дозволів на відведення земель, будівництво. При цьому в багатьох випадках ігнорувалися вимоги чинного природоохоронного законодавства, нормативні акти Міністерства, що призвело, зокрема, до забудови водоохоронних зон. У результаті в Одесі склалася ситуація довгострокового конфлікту між управлінням при міськраді та облуправлінням Міністерства, який унеможливлює реальну конструктивну взаємодію обох структур. Претензії ж, повязані із незаконною забудовою, мешканці міста висувають саме до облуправління Міністерства, яке є єдиним повністю легітимним і повноважним органом влади в сфері охорони довкілля.

Не маючи достатніх ресурсів для фінансування навіть найневідкладніших заходів щодо екологічної безпеки, міська влада в Одесі постійно звертається за допомогою до Міністерства, яке надає її в межах можливостей попри волюнтаристські дії міських екологів.

Таким чином, явочним порядком перебравши на себе невластиву їй компетенцію, міська влада в Одесі в особі зазначеного управління активно втручається у здійснення дозвільної діяльності, дистанціюючись від відповідальності, що такими діями зумовлена, і не забезпечуючи фінансово природоохоронну діяльність.

До подібного стилю схильне й утворене значно пізніше за одеське (в 2002 році) київське міське управління. Підстави для його створення більш, ніж сумнівні не лише з огляду на притаманні й одеситам ознаки порушень чинного природоохоронного законодавства, але й з урахуванням факту існування Київського міського управління Міністерства в статусі регіонального (відповідно до визначеного Конституцією особливого статусу міста), яке активно і безпосередньо співпрацює зі столичною мерією. Реальною ж причиною створення такого органу в Києві є агресивна політика Київської міськдержадміністрації з питань розвитку міста, сповідувані нею впродовж останніх років екстенсивні підходи, що передбачають розбудову житлової, транспортної, адміністративної, торговельної інфраструктури за рахунок зменшення площ зелених насаджень. Негативне ставлення Міністерства до подібних дій призвело до створення механізму (управління в складі міськадміністрації), котрий буде використано, почасти, як засіб, що дозволить формально обминути узгодження тих чи інших дій із природоохоронними структурами, підпорядкованими профільному Міністерству.

Підгрунтя для таких дій створюється колізіями між природоохоронним законодавством та законодавством про місцеве самоврядування, а в Києві   ще й із Законом «Про столицю України місто-герой Київ». Наслідком такого стану справ є зниження ефективності будь-яких природоохоронних ініціатив на місцевому рівні.

Загалом, і поза Києвом та Одесою, органи місцевої влади в більшості виявляють пасивність у здійсненні природоохоронних заходів, розробці місцевих планів природоохоронних дій, займають споживацьку позицію у вирішенні питань фінансового і матеріально-технічного забезпечення природоохорони.

3. Фінансово-економічні інструменти екологічної політики та управління в сфері природоохорони

Паралельно із, так званими, регуляторними інструментами забезпечення екологічної безпеки: лімітами, дозволами, ліцензіями, квотами, нормативами, стандартами,   Мінекоресурсів застосовує фінансово-економічні інструменти, спрямовані на стимулювання ресурсозбереження та здійснення субєктами господарювання природоохоронних заходів, а саме, вже згадуваний вище збір (плата) за забруднення довкілля (тобто за викиди в атмосферне повітря і скиди у водне середовище забруднюючих речовин, за розміщення відходів) та плата за спеціальне використання природних ресурсів (за водокористування, за використання надр). Однак їхній арсенал може і мусить бути значно ширшим, включаючи нові, потенційно ефективні інструменти. До таких можна віднести запровадження еконадбавок за вироблену та ввезену екологічно небезпечну продукцію (наприклад, лаки і фарби, мінеральні добрива та пестициди, синтетичні миючі засоби та ін.), запровадження заставно-депозитної системи для потенційно екологічно небезпечних продуктів та устаткування (відпрацьованих масел, акумуляторів та батарей, люмінесцентних ламп, пластикової тари для напоїв тощо); запровадження спеціального маркування екологічно безпечної продукції та ресурсо- і енергозберігаючих пристроїв; плата за акустичний, електромагнітний, іонізуючий вплив на довкілля; запровадження пільгового оподаткування діяльності, що має природоохоронне значення. При цьому нові надходження мають слугувати не джерелом поповнення загальної частини державного бюджету, а безпосередньо забезпечувати природоохоронну діяльність через Державний фонд охорони навколишнього природного середовища.
Новим і перспективним фінансово-економічним інструментом, впровадження якого може мати масштабний природоохоронний ефект, є екологічна конверсія зовнішнього боргу України (debt-fоr-envіrоnment swap або природоохоронний обмін боргів).

Однією з форм погашення боргів є обумовлений перехід від одного виду виплат країною-боржником до іншого як, наприклад, компенсація боргу чи його частини виконанням спільно обумовлених природоохоронних заходів.

Вторинний ринок боргів виник у 1982 році внаслідок розвитку міжнародної боргової кризи, початок якої поклала заява Мексики щодо неможливості обслуговування власних боргів. Вперше механізм боргової конверсії був прийнятий країнами-кредиторами Паризького клубу у 1990 році, що розширило коло звичайних заходів з виплати офіційних двосторонніх боргів.

Екологічна конверсія передбачає можливість трансформації частини зобовязань щодо зовнішнього державного боргу у зобовязання країни профінансувати природоохоронні заходи на власній території у національній валюті на обумовлену суму. В більшості випадків керування цими коштами здійснюється створеним країнами-боржниками та країнами-кредиторами цільовим фондом.

Ряд країн активно використовує трансформування зовнішнього боргу у внутрішній для фінансування природоохоронних заходів. Зокрема, зазначена трансформація здійснювалася у Республіці Польща та Болгарії. Обидві країни виділили обумовлені ресурси в національній валюті на природоохоронні заходи у своїх країнах, а держави-кредитори на зазначену суму скасовують їхню заборгованість. Так, Республіка Польща уклала договори на спрямування (трансформування) частини зовнішнього боргу на природоохоронні заходи із США, Швейцарією, Францією, Італією, Норвегією і Швецією на загальну суму 571 млн. доларів США. Для управління цими коштами в Республіці Польща створений Екофонд.

Болгарія ж уклала відповідну угоду зі Швейцарією. В 1997 році погашення (трансформування) зовнішнього боргу в рахунок виконання природоохоронних заходів становило 4 млн. 230 тис. доларів США. Управляє цими коштами Національний трастовий фонд.

У Посланні Президента України до Верховної Ради та Кабінету Міністрів України «Про основні напрями бюджетної політики на 2002 рік» зазначалося, що одним із завдань по зменшенню боргової залежності України є трансформування зовнішнього боргу у внутрішній. Це завдання не втратило своєї актуальності. Обсяг зовнішньої заборгованості та виплат на її обслуговування лишатиметься дуже значним навіть після погашення кредитів Міжнародного валютного фонду.

Для запобігання розвитку екологічної кризи та з метою зменшення зовнішньої заборгованості доцільним є застосування такого інструменту, як екологічна конверсія зовнішньої заборгованості, і в Україні.

Мінекоресурсів поставило питання започаткування процесу екоконверсії ще в серпні 2001 року, внаслідок чого було дано ряд доручень Премєр-міністра щодо вивчення можливостей її застосування.

Пропозицію здійснити конверсію зовнішнього боргу країн з перехідною економікою та тих, що розвиваються, було висловлено у виступі Президента України Л. Кучми на Самміті зі сталого розвитку в Йоганнесбурзі і включено до схваленого «Плану дій» (пункт 83).

Доцільно активізувати зусилля в цьому напрямі, орієнтуючись, зокрема, на незалежних кредиторів, оскільки узгодження подібних питань із Паризьким клубом є складним і багатоаспектним процесом.

Забезпечення екологічної політики фінансовими ресурсами є ключовою умовою її наповнення практичними діями.

4. Законодавчі та міжнародно-правові інструменти забезпечення екологічної політики, підвищення ефективності управління довкіллям та природними ресурсами

Стан навколишнього середовища змінюється дуже швидкими темпами внаслідок посилення антропогенних впливів. До найяскравіших проявів таких змін слід віднести масштабні зміни клімату, що виявляють себе у погодних аномаліях, стихійних лихах, що дедалі частіше чинять руйнівний вплив в різних регіонах світу, призводять до численних людських жертв та великих матеріальних втрат. Зміни мають глобальний характер, негативні техногенні впливи   яскраво виражений транскордонний характер, а діяльність, що спричиняє до цих природних змін і негативних впливів, гостро потребує міжнародно-правових засобів регулювання з огляду на неможливість належного врегулювання такої діяльності на національному рівні і необхідність координації зусиль різних країн у рамках тісних контактів, на базі міжнародно-правових норм, що відповідають існуючим умовам спільної діяльності, спрямовані на покращення цих умов і адекватні проблемам, що розвязуються. Національна нормотворчість співвідноситься із міжнародно-правовими чинниками, хоча і не залежить від них безпосередньо.

Роль парламентських інструментів формування екологічної політики є самоочевидною   вона не може існувати поза правовим полем, без законодавчого фундаменту, створення якого є прерогативою ВР. Парламент за своєю природою є найвідкритішим органом державної влади, притаманна йому змагальність політичних груп є ефективним механізмом самоконтролю, а парламентська практика постійно піддається жорсткій громадській оцінці. Наявність розгалуженої багаторівневої системи міжпарламентських звязків (участь у міжпарламентських асамблеях міжнародних організацій, існування понад 60 депутатських груп двосторонніх звязків тощо) створюють умови для міжнародного обміну досвідом. Високої оцінки заслуговують кваліфікація і досвід експертів Верховної Ради. Їхні оцінки часто є більш обєктивними, ніж оцінки колег, які працюють в інших органах влади, що є субєктами законодавчої ініціативи і не завжди вільні від впливу факторів корпоративної солідарності. Внутрішньопарламентська ж конкуренція субєктів законодавчої ініціативи сприяє неупередженості парламентських експертів.

Водночас слід констатувати, що природоохоронна проблематика і питання сталого розвитку в цілому досі не стали пріоритетами в діяльності ВР про що свідчить, зокрема, і той факт, що чисельність членів профільного Комітету в кожному скликанні значно менша від гранично допустимої в той час, як у ряді інших постійних парламентських комітетів (скажімо, в паливно-енергетичному чи в закордонних справах) склад формується в умовах жорсткої конкурентної боротьби. Ставлення ж до законопроектів, що мають природоохоронне значення, в більшості Комітетів ВР традиційно визначається переважно чинниками господарського характеру.

Політична воля, відображена в рішеннях ВР одного й того ж скликання, не завжди є стабільною, почасти узалежнюється конюнктурними чинниками. Найбільш промовистим прикладом мінливості позицій депутатського корпусу стосовно питань, що мають виразне природоохоронне значення, є рішення щодо запровадження ВР першого скликання мораторію на будівництво нових потужностей ядерної енергетики в 1990 році та скасування цього рішення тим-таки складом ВР у 1993 році.

Однак за всіх вказаних недоліків парламенту, за визнанням переважної більшості іноземних та вітчизняних дослідників, українське природоохоронне законодавство є достатньо розвинутим, а основні акти (Закони України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про екологічну експертизу», «Про природно-заповідний фонд») враховують міжнародний досвід та відповідають сучасним критеріям дієвості. Нормативно-правова база природоохорони розвивається достатньо динамічно, про що свідчать, наприклад, нова редакція «Правил охорони морських вод від забруднення та засмічення», яка схвалена Кабінетом Міністрів на початку 2002 року і жорстко регламентує, зокрема, поводження із баластними водами. Суттєвий крок вперед зроблено із внесенням у 2000 році змін до Закону України «Про захист атмосферного повітря» та низкою спричинених ним змін до ряду інших нормативно-правових актів.

При цьому, однак, гальмується розгляд законопроектів, принципово важливих для мобілізації фінансово-економічних інструментів природоохорони,   «Про екологічний аудит» та «Про екологічне страхування». З метою врегулювання питань застосування продуктів сучасної біотехнології та використання генетично змінених організмів розроблений і внесений на розгляд проект Закону України «Про державну політику регулювання в галузі генетично-інженерної діяльності». Але слід відзначити, що за своїм змістовним наповненням цей важливий законопроект не є адекватним реальним потребам забезпечення національних інтересів у контексті експансії генетично модифікованих організмів та продуктів, що їх містять, на східноєвропейському (зокрема, українському) ринку. Попри численні вади як в частині юридичної техніки, так і в змістовному наповненні, його вже в першому читанні підтримали 376 (!) народних депутатів. Схвалення Верховною Радою законопроекту в цілому може стати хрестоматійним прикладом несумлінного лобізму.

Глобальний характер екологічних проблем зумовлює масштаби міжнародної співпраці в сфері охорони довкілля. Слід зазначити, що Міністерство екології та природних ресурсів за інтенсивністю міжнародних контактів впритул наближається до Міністерства закордонних справ, відповідаючи за імплементацію в Україні більше, ніж тридцяти ратифікованих нею міжнародних угод.

Специфіка спорідненого органу   Міністерства із надзвичайних ситуацій   зумовлює і його високу міжнародну активність. Саме продуктивність кількарічної двосторонньої співпраці по подоланню наслідків природного лиха в Закарпатті і попередженню повеней зумовила призначення Міністра з надзвичайних ситуацій В. Дурдинця після відставки Уряду, очолюваного А. Кінахом, на посаду Посла України в Угорщині.

Інтеграція незалежної України до світового співтовариства відповідним чином позначилася і на розвиткові міжнародно-правових інструментів захисту довкілля. Міжнародне право навколишнього середовища є базою для здійснення узгодженої та ефективної міжнародної політики в сфері захисту навколишнього природного середовища та природокористування, для підвищення дієвості такої політики на національному рівні. Формуючись під безпосереднім жорстким впливом глобальних викликів сучасності, воно позначене високим динамізмом розвитку, що властивий міжнародному праву навколишнього середовища, як жодній іншій галузі міжнародного права. Міжнародні організації (до складу більшості яких входить Україна), відіграють визначальну роль у справі розвитку міжнародного права навколишнього середовища, оскільки транскордонний характер і глобальне значення розвязуваних проблем вимагають скоординованої багатосторонньої взаємодії. Важливо відзначити, що найбільш ефективно така взаємодія здійснюється в рамках міжнародних організацій із широкою компетенцією, що дозволяє здійснювати комплексний підхід із урахуванням усієї сукупності чинників, що прямо чи опосередковано впливають на предмет правовідносин. Міжнародні європейські організації разом із організаціями системи ООН роблять вирішальний внесок у розвиток і зміцнення основного інституту міжнародного права навколишнього середовища   інституту екологічних прав людини. Особливу роль у процесах формування міжнародно-правової бази захисту довкілля та природокористування відіграє Європейська економічна комісія ООН. Впродовж останніх десятиріч вона здійснює координацію взаємодії національних урядів, міжнародних європейських організацій, а також робить свій безпосередній внесок у справу розробки, прийняття та імплементації міжнародних конвенцій що стосуються, зокрема, транскордонного забруднення довкілля, сукупної оцінки впливу на довкілля, забезпечення відповідальності забруднювача, мобілізації міжнародного наукового, технологічного та ресурсного потенціалу на здійснення спільних заходів у справі попередження техногенних катастроф та мінімізації й усунення їхніх наслідків. Співпраця України із ЄЕК активізувалась і якісно покращилась у процесі підготовки до Пятої Пан-європейської Конференції міністрів охорони довкілля в Києві. Важливо, щоб після Конференції напрацьований потенціал продовжував працювати на Україну, що однак є проблематичним з огляду на те, що очікуваного внутрішньополітичного та міжнародного ефекту від проведення Конференції в Україні не вдалося досягти через субєктивні обставини.

Базові міжнародні акти, що сформували систему принципів розвитку і функціонування міжнародного права навколишнього середовища (Декларація Стокгольмської конференції ООН з питань охорони середовища, що оточує людину, 1972 року, Всесвітня Хартія Природи 1982 року, Декларація Конференції ООН з довкілля і розвитку), були розроблені і прийняті під егідою Організації Обєднаних Націй, відобразили підходи, що були висунуті і обгрунтовані за участі інших міжнародних організацій, зокрема європейських, таких як Європейські Співтовариства, Рада Європи, а також Наради із безпеки та співробітництва в Європі. Україна є стороною переважної більшості багатосторонніх міжнародно-правових актів, прийнятих під егідою зазначених міжнародних організацій. Про стабільність тенденції подальшої інтеграції України в міжнародно-правове поле свідчить ратифікація лише впродовж останніх років таких документів, як, наприклад, Оргуська та Дунайська Конвенції, Конвенцій про запобігання спустелювання, про охорону мігруючих видів птахів, про цивільну відповідальність за забруднення морського середовища нафтою, а також укладення за найактивнішої участі України Карпатської конвенції, що її було підписано в рамках Пятої Пан-європейської конференції міністрів охорони довкілля в Києві.

Хронічною вадою, що ставить під загрозу ефективність міжнародного співробітництва з питань довкілля є постійна нестача коштів на сплату членських внесків до міжнародних організацій та на виконання фінансових зобовязань за умовами деяких багатосторонніх договорів. Проте ці обставини мало позначаються на діяльності щодо імплементації укладених угод і конвенцій, котра варта, загалом, позитивної оцінки.

На виконання вимог такого стратегічно важливого для формування цілісної та ефективної екологічної політики міжнародно-правового акту, як Конвенція про охорону біологічного різноманіття в Україні, здійснюється активна робота. Серед її результатів слід відзначити ряд національних нормативно-правових актів, спрямованих на виконання положень цієї Конвенції. Серед них   Концепція збереження біологічного різноманіття, затверджена Постановою КМУ від 12 травня 1997 року. Ця Концепція та документи стосовно фінансової підтримки Світового Банку утворюють Національну Програму збереження біологічного різноманіття на період до 2015 року. Також нині в Україні почав функціонувати проект TACIS «Транснаціональна мережа Карпат», метою якого є збереження біорізноманіття та розвиток екотуризму в регіоні Буковинських Карпат, а Європейська Комісія схвалила для фінансування проект щодо збереження біорізноманіття Верховинських Карпат, впровадження якого вже почалося, хоча і з деякою затримкою внаслідок організаційних непорозумінь. Діяльність у рамках імплементації Боннської конвенції спрямована на розробку і реалізацію проектів, заходів, програм, метою яких є заповідання, збереження та відновлення місць перебування тварин, що мігрують, їх дослідження та моніторинг. Серед таких заходів важливе місце посідають науково-практична програма «Дельфін» та регіональна програма відтворення східноєвропейської популяції дрохви на території Харківської області на період 2000  2010 років. Основним інструментом виконання Боннської конвенції (рамкового документу) є розробка й укладання багатосторонніх міжнародних угод, спрямованих на збереження певних груп тварин, що мігрують. Україна також вже приєдналася до Угоди Ради Європи про збереження кажанів в Європі, що відповідає положенням Конвенції РЄ про збереження дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі. Хоч діяльність, спрямована на досягнення цілей цієї Конвенції, в Україні не є такою широкомасштабною, як щодо згаданої Боннської, проте все ж має певні позитивні наслідки, які відображаються у великій кількості видань тематичного та спеціального характеру. На виконання окремих рекомендацій Постійного комітету РЄ з питань довкілля розроблені і видані проекти національних планів дій щодо збереження глобально вразливих видів птахів. Готуються проекти щодо вивчення та збереження великих хижаків та хохулі. Опрацьовується питання визначення в Україні осередків Смарагдової мережі, рішення про створення якої у Європі прийняв Постійний комітет РЄ. Положення Конвенції були використані при розробці Закону «Про мисливське господарство та полювання» в частині обмежень на використання певних засобів полювання. Успішно завершено процес створення в Україні Регіонального екологічного центру, що передбачалося підсумковою Декларацією, ухваленою в Софії, в рамках чергової Конференції «Довкілля для Європи» (1995 рік), котра закликала зацікавлені країни та міжнародні організації підтримати створення мережі незалежних РЕЦ у нових незалежних державах. Україною було взято і виконано зобовязання забезпечити створення Центру, відповідних організаційних структур та інших умов для ефективного його функціонування: 24 квітня 2000 року КМУ прийняв Постанову "Про утворення Регіонального екологічного центру «РЕЦ-Київ» та затвердив статут «РЕЦ-Київ». Зміст діяльності РЕЦ складатимуть опрацювання екологічної інформації та її поширення, розробка практичних підходів до здійснення екологічної політики та забезпечення участі громадськості згідно з засадами Оргуської конвенції, інституційне підсилення та зміцнення потенціалу неурядових екологічних організацій шляхом тренінгів та освіти, розвиток регіональної співпраці, надання малих грантів неурядовим організаціям, а також формування сталих і продуктивних міжсекторальних звязків, що є особливо важливим у контексті забезпечення перспектив сталого розвитку.

Для розвязання екологічних проблем басейну Чорного моря країнами регіону і погодження засад співробітництва країнами прибережної смуги використано механізм укладеної ними Бухарестської конвенції, підписаної 21 квітня 1992 року та ратифікованої Верховною Радою України 13 липня 1993 року. Конвенцію було доповнено 7 квітня 1993 року Одеською Декларацією про захист Чорного моря, яка містить перелік дій, регламентованих у часі й спрямованих на обєднання зусиль усіх секторів суспільства з метою збереження та захисту довкілля Чорного моря. На засадах зазначених багатосторонніх міжнародно-правових документів у 1998 році була розроблена і постановою КМУ затверджена концепція охорони та відтворення навколишнього природного середовища Азовського та Чорного моря, а до Верховної Ради України внесено проект закону про Державну програму охорони та відтворення Азовського та Чорного морів. Окремі положення Конвенції знайшли своє відображення в українському національному екологічному законодавстві, наприклад, у Водному Кодексі та Правилах охорони внутрішніх морських вод і територіального моря від забруднення та засмічення.

У той же час усунення негативного впливу забруднених Дунайських вод не може бути усунене ані зусиллями окремих держав, ані зусиллями окремої регіональної організації, натомість вимагає загальноєвропейських зусиль, з огляду на характер джерел забруднення головної європейської ріки, їхню географічну і державну належність. Відтак навіть розвиток такої перспективної регіональної структури як Організація Чорноморського економічного співробітництва (ОЧЕС) не применшує ролі ширших та загальноєвропейських міжнародних організацій у розвязанні проблем довкілля регіону.

Як приклади ефективного регулювання відносин, що стосуються довкілля на засадах окремих багатосторонніх договорів країн, котрі належать до одного європейського регіону (у контексті наведених нижче прикладів   до Центральної та Східної Європи), слід згадати ряд багатосторонніх Угод, що стосуються транспортування ядерних матеріалів (відходів АЕС), зокрема: Угоду між Кабінетом Міністрів України, Урядом Республіки Болгарія, Урядом Республіки Молдова і Урядом Російської Федерації про співробітництво в галузі транспортування ядерних матеріалів між Республікою Болгарія і Російською Федерацією через територію України та територію Республіки Молдова; Угоду між Кабінетом Міністрів України, Урядом Російської Федерації, Урядом Словацької Республіки, Урядом Чеської Республіки про співробітництво в галузі транспортування ядерних матеріалів між Російською Федерацією і Чеською Республікою через територію України та територію Словацької Республіки; Угоду між Урядом України, Урядом Угорської Республіки і Урядом Російської Федерації про співробітництво в галузі транспортування ядерного палива між Угорською Республікою та Російською Федерацією через територію України; Угоду між Урядом України, Урядом Російської Федерації і Урядом Словацької Республіки про співробітництво в галузі транспортування ядерного палива між Російською Федерацією і Словацькою Республікою через територію України.

Регіональні європейські міжнародні організації (як, скажімо, Співдружність Незалежних Держав) мають обмежений потенціал впливу на розвиток міжнародного права навколишнього середовища. Прихильники подальшої інтеграції України до СНД мотивують це, зокрема, необхідністю реагування на виклики сучасності, екологічні в тому числі. Однак дванадцятирічна історія існування Співдружності показує, що загалом пакет міжнародно-правових актів СНД, що стосуються довкілля, є набагато меншим за обсяг аналогічних актів інших організацій. Першим за хронологією і особливо важливим для країн-засновниць стала Угода про обєднання і координацію зусиль держав-учасниць Співдружності незалежних держав щодо мінімізації та подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, укладена в Мінську 16 січня 1992 року. Після розпаду СРСР виникла гостра необхідність трансформації відносин, спрямованих на подолання пост-чорнобильських проблем, що раніше здійснювалися через координацію в рамках централізованих структур Радянського Союзу. Тож, передбачено Угодою, Сторони здійснюють спільні зусилля щодо подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, що мають єдину нормативну базу і позначені спільністю концептуальних підходів. Проте досвід імплементації показує, що практичний ефект цього договору є вкрай низьким, реальна співпраця не здійснюється (достатньо згадати, що фінансова і науково-технічна підтримка життєво важливої не лише для України, але й для Росії та білорусі реконструкції обєкту «Укриття» здійснюється коштом і силами фахівців країн ЄС та ряду інших, серед яких нема жодної держави СНД). Поточні видатки щодо забезпечення виведення станції з експлуатації та вирішення повязаних із цим соціальних, екологічних та інших проблем в повному обсязі несе Україна. Такий стан справ зумовлений одним із найважливіших положень Угоди, згідно з яким кожна зі Сторін в цілому здійснює самостійні заходи, долаючи наслідки Чорнобильської катастрофи на своїй території.

Роль СНД у розвитку міжнародного права навколишнього середовища може підвищитися лише у разі перетворення організації на структуру, що, подібно до ЄС, поєднуватиме ознаки міжнародної організації та федеративного утворення, стане інтеграційним інструментом, спрямованим на формування в майбутньому наднаціональних інститутів. Однак такий перебіг розвитку є малоймовірним, оскільки, суперечитиме інтересам загальноєвропейської інтеграції, а з іншого боку, унеможливлюється суттєвими політичними розбіжностями між країнами-членами Співдружності.

Досвід природоохоронної нормотворчості в рамках ЄС є незрівнянно більш обнадійливим, хоч і неоднозначним. Акти ЄС щодо попередження забруднення підземних та поверхневих вод, забруднення повітря транспортними та промисловими викидами та ряд інших безпосередньо сприяли закріпленню відповідних норм, правил та принципів у міжнародних актах загальноєвропейського та світового значення (зокрема, в Деклараціях ООН). Діяльність інститутів ЄС має велике значення, для практичного застосування на міжнародному рівні принципу «забруднювач платить» (РРР   «pоlluter pays» prіncіple) і передачі відповідного досвіду іншим міжнародним структурам, визначенню способу реалізації зазначеного принципу на рівні національних урядів, створення відповідної нормативно-правової основи в законодавстві країн, що не є членами Європейського Союзу. Велике міжнародне значення мають норми ЄС, спрямовані на запобігання змінам клімату і забезпечення ефективної політики поводження із відходами. Послідовна природоохоронна політика ЄС, що спирається на міцну нормативно-правову базу, не лише зменшує тягар екологічних проблем у країнах-членах, але й запобігає здійсненню негативних впливів на країни, що межують із Європейським Союзом (Україна вже 2004 року стає сусідкою ЄС).

Природоохоронні стандарти ЄС будуть застосовуватися (а почасти вже застосовуються) у країнах Центральної та Східної Європи з огляду на їхнє прагнення до вступу до ЄС. При цьому впровадження зазначених норм у рамках перехідного періоду вимагатиме тривалого часу, оскільки природоохоронне регулювання в ЄС тісно повязане із механізмами ринкового регулювання, що побудовані на ліберальних засадах. Відповідно, ефективність адаптації природоохоронних норм ЄС до умов країн Центральної та Східної Європи залежатиме від динаміки ринкового реформування цих країн. У цілому, в рамках ЄС створено широку нормативну базу регулювання відносин, що стосуються навколишнього природного середовища, і ряд принципів та норм, закріплених у нормативно-правових актах ЄС, придатні для застосування в країнах ЦСЄ, проте потребують не простого включення до національного законодавства, а поступової ретельної і вибіркової адаптації. Це зумовлено як особливостями розвитку окремих країн, так і певними вадами, що їх не позбавлене законодавство ЄС у сфері захисту навколишнього природного середовища і природокористування. Насамперед, це стосується неповної відповідності актів ЄС принципам сталого розвитку. Так, скажімо, проблеми промислового забруднення значною мірою були розвязані завдяки згадуваним вище нормативно-правовим актам, що належним чином регулюють відносини, повязані із впливом промислових потужностей на довкілля. Однак здійснюваний підхід був недостатнім, оскільки залишалася нереформованою і позбавленою належної бази регулювання сукупність відносин, повязаних із енергоспоживанням, дією непромислових джерел забруднення довкілля, недостатня увага приділялася техногенним впливам і енергоємності сільськогосподарської галузі, не створено достатніх правових умов для оптимізації діяльності енергогенеруючих потужностей у цілому. Ефективні заходи в окремих галузях не компенсували браку цілісної збалансованої стратегії.
Процес імплементації норм, що містяться в актах ЄС, також супроводжується складностями, оскільки ці норми часто широко інтерпретуються в національних актах, а механізм контролю не є досконалим. Україна, проголошуючи вступ до ЄС стратегічним завданням зовнішньої політики, має активно, проте критично, уникаючи ідеалізації, сприймати досвід Євросоюзу.

Адаптація принципів та норм ЄС, прийнятних в умовах сучасної України, має стати важливою складовою програм гармонізації національного законодавства із законодавством ЄС. Суттєвим недоліком вже розроблених програм є недооцінка важливості природоохоронних норм та підхід до економічного реформування з метою створення підгрунтя для господарської інтеграції у відриві від урахування природоохоронних чинників, тобто поза принципами концепції екологічно стійкого (екологічно збалансованого) розвитку. Цей недолік значною мірою зумовлено згаданими вище вадами законодавства ЄС, що до останнього часу недостатньо враховувало принципи екологічно стійкого (екологічно збалансованого) розвитку. Діючі Програми гармонізації законодавства України із законодавством ЄС, на жаль, не приділяють належної уваги саме природоохоронним аспектам правничої взаємодії, фактично ігнорують глибокий і безпосередній звязок економічних та екологічних чинників та відповідного законодавства, і мають бути відповідним чином доповнені.

Екологічна безпека вже є невідємним елементом загальної концепції європейської безпеки, про що свідчать численні документи Організації з безпеки та співробітництва в Європі. Вони містять рекомендації і щодо формування принципів міжнародної взаємодії в інтересах захисту довкілля, і щодо укладання міжнародних конвенцій з питань, що стосуються окремих сфер взаємодії (наприклад, щодо попередження промислових аварій із наслідками для довкілля, подолання їхніх наслідків, захисту і використання транскордонних водотоків), і щодо імплементації важливих міжнародно-правових актів з питань, що стосуються довкілля і належать до компетенції організації (приклад   Конвенції МАГАТЕ «Про оперативне інформування про ядерні аварії» та «Про допомогу у випадку ядерної аварії»).

Інтереси подальшого розвитку та ефективної імплементації міжнародно-правових норм у сфері захисту навколишнього природного середовища в Україні нагально потребують уніфікації термінології та узгодження правил і норм перекладу вживаних англомовних термінів на інші мови. Практика перекладу міжнародно-правових актів та спеціальної літератури свідчить про суттєві деформації понятійного апарату міжнародних документів у процесі перекладу поширених термінів, що може спричиняти до викривленого тлумачення документів у цілому та створювати перешкоди для застосування юридичних інструментів захисту довкілля.

Беручи участь у діяльності європейських міжнародних організацій з питань, що регулюються міжнародним правом навколишнього середовища, і у розробці відповідних міжнародно-правових актів, Україна, як і інші країни-члени цих організацій, безпосередньо долучається до процесів практичного розвязання найгостріших проблем сучасності, що відповідає як загальноєвропейським, так і національним інтересам.

Висновок:

На основі викладеного вище можна зробити висновок, що на перешкоді впровадженню цілісної інтегрованої екологічної політики, яка відповідала б національним та глобальним інтересам, була б адекватною викликам та умовам сьогодення, стоять чинники субєктивного характеру. До них належать, насамперед, відсутність послідовності та належної обґрунтованості заходів адміністративного реформування, домінування вузьковідомчих інтересів у питаннях переходу на засади сталого розвитку. За такого стану справ знецінюється і блокується креативний потенціал численних законодавчих та міжнародно-правових актів, що регулюють питання, повязані з охороною довкілля в Україні. Держава ж в особі дестабілізованого профільного Міністерства неспроможна забезпечити послідовність виявлення політичної волі, спрямованої на забезпечення природоохоронних інтересів у контексті формування передумов сталого розвитку.