МЕХАНІЗМИ УЧАСТІ ГРОМАДСЬКОСТІ У ПЛАНУВАННІ, РЕАЛІЗАЦІЇ ТА КОНТРОЛІ НАД ВИКОНАННЯМ ЕКОЛОГІЧНОЇ ПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ

Олександр Микитюк

Що таке «екологічна політика»? Термін «політика» іноді вживається як синонім слів «позиція» або «ставлення», в інших випадках йдеться про напрям дій або про «правило». Спільним може бути визначення політики як дороговказу для тих, хто її втілює в життя, і тих, хто її дотримується.

Поняття про політику як про дороговказ надто неоднозначне в користуванні. Існує широкий набір визначень державної політики, але в більшості з них наголошується на цілях, намірах, завданнях та засобах. Державну політику можна визначити як напрям дії або утримання від неї, обраний державними органами для розвязання певної проблеми або сукупності взаємоповязаних проблем (Аналіз державної політики, Леслі А. Пал, 1999).

Окремі громадяни, організації та уряди можуть дотримуватися своєї політики, що може досить сильно різнитися, а іноді і входити у протиріччя з державною політикою. Яким чином державна політика (політика влади) враховує політику окремого громадянина, організації? Яким чином окремий громадянин, організація може впливати на державну політику?

Влада в Україні побудована за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову. Окремою складовою публічної влади є місцеве самоврядування   автономний від державної влади інститут влади публічної, який наділений Конституцією та законами України своєрідною компетенцією і відповідальністю перед громадою та державою в цілому.

Законодавчо в Україні зафіксовані механізми впливу громадськості на політику всіх гілок державної влади, включаючи й місцеве самоврядування. На різних етапах формування, реалізації та контролю над виконанням екологічної політики можуть бути задіяні різні механізми впливу громадськості на формування державної екологічної політики.

Процес розробки та реалізації державної політики умовно можна поділити на чотири етапи:

Етап І: Визначення потреб населення та планування політики
Етап ІІ: Реалізація політики
Етап ІІІ: Оцінка отриманих прогнозованих та непрогнозованих результатів реалізації політики
Етап ІV: Оцінка ефективності політики.

На етапі планування державної екологічної політики існуючі механізми мають бути спрямовані на:

• визначення поточних потреб населення/соціальних проблем;
• визначення майбутніх потреб населення/потенційних соціальних потреб;
• визначення стратегії/політики задоволення потреб/вирішення проблеми;
• механізми визначення потреб у ресурсах для реалізації визначеної політики задоволення потреб/вирішення проблем.

На етапі реалізації політики існуючі механізми мають забезпечити:

• вирішення проблем, на які спрямована державна політика;
• надання допомоги населенню, спрямованої на помякшення впливу існуючої проблеми на час її вирішення;
• задоволення потреб населення, повязаних з існуванням цієї проблеми;
• організаційне та кадрове забезпечення роботи механізмів, що забезпечують вищезгадане;
• систему збору та надання інформації щодо процесу реалізації політики.

На етапі оцінки прогнозованих та непрогнозованих результатів реалізації політики існуючі механізми мають забезпечити:

• проведення оцінки досягнення очікуваних результатів;
• проведення оцінки неочікуваних результатів;
• пояснення отриманих неочікуваних результатів.

На етапі оцінки ефективності політики механізми мають забезпечити:

• проведення аналізу відношення отриманих зисків/вигід (прямих та опосередкованих) до витрат на реалізацію політики;
• проведення аналізу відношення отриманих результатів (очікуваних та неочікуваних) до витрат.

Вплив громадськості на різних етапах формування, реалізації та оцінки ефективності можливий шляхом використання наступних механізмів, які подано у вільній послідовності без урахування їхньої ефективності:

• обрання депутатів;
• парламентські слухання;
• винесення питань на розгляд сесії ради;
• накази виборців;
• створення партії;
• звернення громадян;
• референдум (всеукраїнський, місцевий);
• консультативний референдум;
• громадські слухання;
• збори громадян за місцем проживання;
• місцева ініціатива;
• створення громадських організацій;
• формування органів самоорганізації населення, у тому числі громадських рад міста;
• формування громадських рад при органах влади та самоврядування;
• соціологічні опитування;
• тематичні робочі групи при органах державної влади та самоврядування з підготовки відповідних програм;
• громадська інспекція;
• громадська експертиза;
• оцінка впливу на навколишнє середовище;
• судовий захист порушених екологічних прав;
• створення громадських рад при Міністерстві екології та природних ресурсів та його органах на місцях.

Кожен з вищезазначених механізмів може включати як елемент інший механізм, утворюючи «мережу» механізмів, використання яких теоретично дозволяє окремому громадянину, громадській організації або громаді впливати на хід формування, реалізації та оцінки державної екологічної політики.

На практиці застосовуються лише кілька найбільш відомих громадськості механізмів, що значно зменшує ефективність впливу громади на державну екологічну політику.

До чинників, що обмежують використання досить значних потенційних можливостей впливу громадськості на підготовку та прийняття рішень органами влади та самоврядування, можна віднести:

• переважання законів непрямої дії, що потребують підготовки інших нормативно-правових актів для реалізації закладених в законах механізмів;
• низький рівень поінформованості громадськості стосовно існуючих механізмів їхнього впливу на процес формування, реалізації та оцінки державної екологічної політики;
• низький рівень міжсекторальної співпраці влади, громади, підприємців;
• низький фаховий рівень працівників органів публічної влади, органів самоорганізації населення та громадських організацій;
• нестабільність нормативно-законодавчого поля (часте внесення змін та доповнень);
• відсутність системи поширення «кращого досвіду» впливу громадськості на державну екологічну політику;
• незрілість природоохоронного громадського руху, переважання громадських організацій, що не мають програми своєї роботи, членства, достатньої матеріально-технічної бази, кваліфікованих фахівців (особливо бухгалтерів);
• низький рівень матеріально-технічного та кадрового забезпечення реалізації механізмів органами публічної влади, що значно зменшує ефективність державної екологічної політики та перешкоджає розбудові співпраці між владою, громадою та підприємцями.

Існуючі механізми участі громадськості у формуванні,
реалізації та оцінці державної екологічної політики

Вибори депутата. Згідно зі статтею 49 Закону України «Про місцеве самоврядування» депутат ради  місцевий політик, член місцевої ради, який законом наділений значними повноваженнями як у раді, так і поза нею. Депутат одночасно є представником виборців округу, звідки його обрано до складу ради, він представляє інтереси громади, а також є провідником у раді ідеологічної лінії політичної організації, членом якої він є і виборчу програму якої підтримали на виборах його виборці. Повноваження депутата відповідної ради та процедура обрання регулюються Законом України «Про вибори депутатів місцевих рад та голів сіл, селищ і міст», Законом України «Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів», Законом України «Про вибори народних депутатів України», Законом України «Про статус народного депутата України».
Основною формою діяльності депутата є його законодавча діяльність. Разом із тим, виконання повноважень народного депутата неможливе без використання права депутата на депутатське звернення та депутатський запит. Депутатське звернення   важливий інструмент депутатської діяльності в інтересах виборців, окремих фізичних та юридичних осіб.

Депутат має право звертатися до посадових осіб усіх державних органів та органів обєднань громадян, керівників підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності та підпорядкування, до посадових осіб з питань, повязаних з депутатською діяльністю, і брати участь у розгляді порушених питань.

Депутатське звернення  викладена в письмовій формі пропозиція народного депутата, звернена до посадових осіб державних органів, керівників підприємств, установ та організацій, здійснити певні дії, дати офіційне розяснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції. Депутатське звернення є обовязковим для розгляду посадовими особами, яким воно адресовано, протягом не більше 10 днів з моменту одержання.

Депутатський запит є найвищою формою депутатського впливу на вирішення важливих питань в інтересах всього суспільства чи його окремих соціально значущих груп.

Депутати місцевих рад часто обираються на посаду завдяки голосам певних категорій населення (лікарі, вчителі тощо). Кожна група населення покладає конкретні сподівання на депутата. Проте всі групи мають і спільні сподівання, й вимоги до діяльності свого депутата. Деякі зі спільних очікувань можна визначити таким чином:

• депутат зобовязаний представляти інтереси своїх виборців;
• депутат повинен відповідати на запитання виборців, надавати необхідну інформацію і мати зворотній звязок із виборцями;
• депутат повинен допомагати виборцям у вирішенні проблем, що виникають у стосунках з місцевим виконавчим комітетом, розбираючи кожне окреме питання.

Практика показує, що обраний депутат:

• часто не прагне виконання програми, яку підтримали його виборці, та не представляє інтересів своїх виборців;
• недостатньо підготовлений для ефективного виконання покладених на нього обовязків;
• не прислухається до звернень виборців після обрання;
• не проявляє законотворчої ініціативи, спрямованої на вирішення проблем громади.

Громадяни можуть поставити питання про відкликання народних депутатів України та депутатів місцевих Рад на загальних зборах громадян за місцем проживання, проведених у порядку, передбаченому Положенням про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні (ст. 15) у разі, якщо вони не задоволені діяльністю обраного ними депутата.

Практика показує, що прийняти рішення про доцільність або недоцільність відкликання депутата громадянам прийняти важко, тому що вони:

• не мають інформації стосовно рішень, які ініціює та голосує обраний ними депутат всіх рівнів рад,  не працює механізм надання інформації про роботу органів самоврядування;
• не знають повноважень відповідних рад та депутатів рад відповідного рівня.

Це, разом з необізнаністю громадськості щодо існування механізму впливу громадськості на формування державної екологічної політики в Україні, майже нанівець зводить його ефективність.

РЕКОМЕНДАЦІЇ

1. Відпрацювати механізм відкликання депутатів рад всіх рівнів у разі неналежного виконання ними положень передвиборної програми та реагування на звернення виборців.
2. Розробити систему підготовки щойно обраних депутатів до рад всіх рівнів.
3. Розробити систему оприлюднення інформації радами всіх рівнів щодо питань, що виносяться на розгляд, та прийнятих рішень (Указ Президента України «Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у діяльності органів державної влади» (від 1 серпня 2002 року, № 683/2002).
4. Підвищити рівень поінформованості громадськості стосовно розподілу повноважень між різними гілками публічної влади в Україні.

Парламентські слухання. Проведення парламентських слухань визначається Регламентом Верховної Ради України. Парламентські слухання ініціюються депутатами Верховної Ради України. До участі у роботі слухань запрошуються представники громадських організацій, незалежні експерти, представники органів і установ влади та самоврядування тощо. За результатами парламентських слухань приймається відповідна постанова Верховної Ради України.

За два останні роки було проведено два парламентські слухання з питань охорони довкілля та природокористування. За той незначний час, що пройшов, ефективність роботи цього механізму оцінити досить важко. Ініціювання та проведення парламентських слухань вимагає великої організаційної підготовки та під силу поки що лише партіям та громадським організаціям, які є частиною партій.

Винесення питань на розгляд сесії ради. Ради можуть приймати рішення з будь-яких питань своєї компетенції лише на сесійних пленарних засіданнях (ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування»). Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, загальними зборами громадян (ст. 46) або у порядку місцевої ініціативи.

Пропозиція для внесення до порядку денного ради питання унормування того чи іншого питання, як правило, супроводжується розробленим проектом нормативного документа і проектом рішення ради з цього питання. Проекти вважаються належним чином підготовленими у разі, якщо вони попередньо розглянуті виконавчим комітетом і відповідною постійною комісією ради.

Постійні комісії ради діють на підставі ст. 47 Закону, регламенту ради, положення про постійні комісії ради, що нею приймається. Для вивчення питань розробки проектів рішень ради постійна комісія може створювати підготовчі комісії, робочі групи з залученням представників громадськості та незалежних фахівців.

Голова ради або інший головуючий вносить питання на розгляд ради. Розгляд проектів розпочинається з доповіді з цього питання, яку робить, як правило, ініціатор подання або уповноважена ним особа. Зі співдоповіддю виступає голова постійної комісії, що вивчала це питання, або її член, уповноважений нею, і оголошує висновок комісії та її рекомендації щодо змісту запропонованих проектів. Проводиться обговорення питання, в якому беруть участь депутати, можуть бути заслухані представники громадськості та фахівці. Після обговорення, головуючий ставить питання на голосування.

Рішення ради вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість від загального складу депутатів ради, та набирає чинності з дня його офіційного оприлюднення, якщо самим рішенням не передбачений пізніший термін введення його в дію.

Ефективність цього механізму участі громадськості у формуванні державної екологічної політики значно знижується через:

• низький рівень поінформованості громадськості щодо його існування;
• брак фахових знань для підготовки проектів рішень ради та регламенту роботи ради;
• недостатній рівень підготовки самих депутатів для ефективного використання цього механізму з метою формування екологічної політики на місцевому рівні.

РЕКОМЕНДАЦІЇ

1. Започаткувати систему інформування громадськості щодо регламенту роботи ради та її повноважень.
2. Започаткувати систему підвищення фахового рівня лідерів громадськості.
3. Запровадити систему підготовки щойно обраних депутатів з метою ефективного виконання ними депутатських повноважень.
4. Розробити та поширити рекомендації щодо підготовки проектів рішень ради та їхнього подання на розгляд сесії ради для представників громадськості.
5. Налагодити поширення існуючого досвіду щодо формування порядку денного сесій рад з боку громадськості.

Накази виборців. Регулюється Законом України «Про статус депутатів місцевих рад». Наказ виборців   це доручення, яке має суспільне значення і дається кандидату в депутати під час зустрічей з виборцями у ході виборчої кампанії зборами виборців відповідного виборчого округу. Наказами вважаються доручення, реалізація яких належить до відання відповідної ради народних депутатів.

Рада приймає рішення про прийняття наказів виборців до виконання і затверджує план заходів щодо їх реалізації. Рада має право прийняти мотивоване рішення про недоцільність виконання окремих наказів. Рішення ради щодо наказів доводяться нею та депутатами до відома населення.

Реалізацію наказів виборців, прийнятих радою до виконання, забезпечують її виконавчі органи або інші органи, що відповідно до чинного законодавства здійснюють функції виконавчо-розпорядчого характеру.

Створення партії. Процес створення партії регулюється Законом України «Про політичні партії». На сучасному етапі розвитку України підсилюються екологічні компоненти в програмах багатьох партій, і вони роблять певні кроки щодо формування державної екологічної політики як напряму, так і шляхом формування природоохоронних громадських організацій.

Ефективність механізму залежить від потужності партії: чим потужніша партія, тим більше вона впливає на формування регіональної та загальнодержавної екологічної політики. Існує небезпека використання «екологічних лозунгів» для досягнення своєї мети та дискредитації зеленого руху, зневіри населення, зменшення громадської активності у питаннях охорони довкілля.

Звернення громадян регулюються Законом України «Про звернення громадян». Громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, обєднань громадян, підприємств, установ тощо із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності (ст. 1 Закону). Під зверненнями розуміються викладені у письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги (ст. 3 Закону). Звернення адресуються органам державної влади і місцевого самоврядування або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненні питань (ст. 5 Закону).

Пропозиція (зауваження)   це таке звернення громадян, де висловлюються порада або рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя (ст. 3 Закону).

Заява (клопотання)   звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їхніх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення діяльності.

Скарга   це звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, обєднань громадян, посадових осіб (ст. 3 Закону).

Звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обовязковому прийняттю та розгляду (ст. 7 Закону). Діловодство щодо звернень громадян ведеться у порядку, який встановлюється Кабінетом Міністрів України (ст. 13 Закону).

Нагляд за дотриманням законодавства про звернення громадян здійснюється Генеральним прокурором України та підпорядкованими йому прокурорами (ст. 29 Закону).

Останнім часом досить поширена практика організації кампаній з подання звернень з метою запобігання негативних рішень на загальнодержавному рівні, що використовується з метою призупинення процесу прийняття органами виконавчої влади рішень, які можуть негативно впливати на стан довкілля. Ефективність роботи механізму залежить від кількості звернень, що надійшли від громадських організацій та інших зацікавлених сторін протягом короткого терміну до одного й того ж органу виконавчої влади з одного й того ж питання. Ефективне використання цього механізму можливе за умови проведення попередньої організаційної роботи.

ПРИКЛАД: природоохоронні громадські організації протягом кількох років стримували прийняття Кабінетом Міністрів України рішення про будівництво судноплавного каналу гирлом Бистре у дельті Дунаю в межах охоронної зони Дунайського біосферного заповідника шляхом організації серії звернень від українських та міжнародних природоохоронних організацій на адресу Кабміну напередодні розгляду цього питання на засіданні Уряду. Організаційну роль взяла на себе громадська організація «Печеніги», що оповіщала про терміни розгляду питання на засіданні Уряду, надавала адресу для надсилання звернень та вказувала бажаний термін надсилання.
Остання вдала спроба відвернути будівництво шляхом надання звернень до Кабміну була напередодні 1 жовтня 2003 року. Але, на жаль, 13 жовтня Урядом було все ж таки, всупереч законодавству, прийняте рішення про початок будівництва судноплавного каналу.

Референдум (загальнодержавний, місцевий). Підготовка та проведення референдумів регулюються Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 7). Відповідно до Конституції України проводяться всеукраїнські референдуми, референдуми Республіки Крим та місцеві (в межах адміністративно-територіальних одиниць) референдуми.

Згідно зі ст. 1 Закону рішення, прийняті всеукраїнським референдумом, мають вищу юридичну силу по відношенню до законодавчих актів Верховної Ради України, Верховної Ради Республіки Крим, нормативних актів Президента України, Кабінету Міністрів України, вищих виконавчих і розпорядчих органів державної влади, підзаконних актів міністерств і відомств України, рішень місцевих народних депутатів. Рішення, прийняті місцевим референдумом, мають вищу юридичну силу по відношенню до рішень Рад народних депутатів, на території яких він проводився.

Закони, інші рішення, прийняті референдумом, не потребують будь-якого затвердження державними органами і можуть бути скасовані або змінені лише у порядку, передбаченому Законом.

Згідно зі ст. 8 Закону громадянам, політичним партіям, громадським організаціям, масовим рухам надається право агітації за пропозицію про оголошення референдуму за прийняття закону або іншого рішення, що виноситься на референдум. Винесений на референдум проект закону або рішення обговорюється в межах України або тієї адміністративно-територіальної одиниці, де проводитиметься референдум. Усі рішення, що стосуються референдуму, мають бути опубліковані.

Всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою України, місцеві   відповідними місцевими Радами (ст. 12 Закону). Право ініціативи збирання підписів під вимогою про проведення референдуму належить громадянам України, які постійно проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці (ст. 15 Закону).

Громадяни можуть виносити рішенням загальних зборів громадян, проведених в порядку, передбаченому Положенням про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, на розгляд Ради пропозиції про проведення місцевого референдуму або приймати рішення про створення ініціативної групи референдуму (ст. 15 Положення).

Збирання підписів здійснюється ініціативною групою референдуму, що утворюється згідно з вимогами статей 16 та 17 Закону.

Закони, інші рішення, прийняті референдумом, обнародуються у встановленому законодавством України порядку опублікування правових актів Верховної Ради України та місцевих Рад народних депутатів і вводяться у дію з моменту їх опублікування (ст. 44 Закону).

Проведення місцевих референдумів з метою впливу на екологічну політику використовується вкрай мало. Це повязане з тим, що організація та проведення референдуму потребує:

• значних організаційних та фінансових ресурсів;
• досвідчених фахівців з числа громадськості;
• досвідчених фахівців з числа депутатів;
• співпраці органів самоврядування (рад) та громадськості;
• обізнаності громадськості стосовно підготовки та проведення референдуму (місцевого, принаймні).

Консультативний референдум або дорадче опитування громадян регламентується Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». Консультативні референдуми можуть проводитися з метою виявлення волі громадян при вирішенні важливих питань загальнодержавного та/або місцевого значення (ст. 46). Результати дорадчого опитування розглядаються і враховуються при прийнятті рішень відповідними державними органами.

Досвід проведення консультативних референдумів з метою виявлення точки зору громадськості з питань екологічної політики нам не відомий, тому важко оцінити ефективність та вади цього механізму.

Формування органів самоорганізації населення. Органи самоорганізації населення   представницькі органи, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин. Процес утворення та діяльності органів самоорганізації регулюється Законом України «Про органи самоорганізації населення», Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Органи самоорганізації населення є субєктом системи місцевого самоврядування. Можливі такі форми самоорганізації, як:

• сільські, селищні комітети;
• будинкові комітети (у межах території будинку, кількох будинків);
• вуличні комітети (у межах території вулиці, кількох вулиць);
• квартальні комітети (у межах території кварталу);
• комітети мікрорайонів (у межах території житлово-експлуатаційної організації);
• комітети районів у місті (у межах одного або кількох районів у місті).

На зборах жителів за місцем проживання приймаються рішення про:

• ініціювання створення органу самоорганізації населення;
• назву органу самоорганізації населення;
• основні напрями діяльності органу самоорганізації населення;
• територію, в межах якої має діяти орган самоорганізації населення, кількість населення, яке проживає на відповідній території;
• обрання ініціативної групи, члени якої будуть представляти інтереси жителів   учасників зборів, у сільській, селищній, міській, районній у місті раді;
• доручення ініціативній групі подання до відповідної ради заяви про ініціювання створення органу самоорганізації населення.

Питання про створення органу самоорганізації населення опрацьовується у постійній депутатській комісії та розглядається на засіданні відповідної ради за участю членів ініціативної групи. Відповідна рада надає дозвіл на створення органу самоорганізації населення. Відповідне рішення ради доводиться до відома жителів у встановленому законом порядку. Ініціативній групі видається копія рішення.

Проект Положення про орган самоорганізації населення розробляється ініціативною групою або спеціально створеною робочою групою та затверджується на зборах жителів на підставі рішення відповідної ради. Положення про орган самоорганізації населення подається на затвердження відповідної ради.

Подальша діяльність органу самоорганізації населення регламентується відповідним Положенням.

ПРИКЛАД: квартальні комітети успішно функціонують у м. Сватове Луганської області понад 30 років, щоправда без юридичної реєстрації. Керівниками квартальних комітетів обирають найбільш поважних людей, які проживають у межах цього кварталу. Органи влади та самоврядування передали їм частину своїх повноважень у сфері контролю за чистотою території, наданням відповідних довідок про стан особистого майна (наприклад, наявність великої рогатої худоби). Керівники квартальних комітетів регулярно зустрічаються з міським головою, головою райдержадміністрації для обговорення поточних проблем міста та можливих шляхів їх вирішення.

ПРИКЛАД: «&як відомо, ще в торішньому жовтні Київрада прийняла рішення про створення цих представницьких обєднань мешканців конкретних будинків, вулиць чи цілого мікрорайону, котрі за власною ініціативою візьмуть на себе розвязання житлово-комунальних проблем власних територій. Але оскільки для нас така справа нова, то, звичайно не обійшлося без проблем. Скажімо, хоча люди провели відповідні установчі збори і Київрада дала дозвіл на створення самоврядних комітетів, зареєструвати їх не могла, оскільки не було ніякого механізму чи методичних рекомендацій. Аби бажаючі законно могли відкрити рахунки, отримати печатки&

І ось нарешті Головне столичне управління з питань внутрішньої політики представило на розсуд громадськості порядок легалізації органів самоорганізації населення (проект уже отримав висновок Київського міського управління юстиції)&

&у проекті сім розділів, де визначено два шляхи легалізації   реєстрування, яке здійснює виконавчий орган Київради, та повідомлення про заснування. Надано перелік необхідних для цього документів, зразок заяви і свідоцтва про реєстрацію, а також механізм її скасування. Виписана процедура внесення змін до статуту будинкового чи вуличного комітету&

Заступник голови Київської міської держадміністрації Михайло Поживанов запевнив, що органам самоорганізації населення Київрада передасть немалу частину повноважень, виконання яких, звісно, підтримає коштами. Спочатку не дуже великими   десь по сто тисяч гривень на виборчий округ. Але якщо мешканці доведуть, що є справжніми господарями на своїй території й можуть ефективно використовувати гроші, то недостачі фінансів з міського бюджету в них не буде&» (www.golosiyiv.kiev.ua)

Соціологічні опитування проводяться профільними установами та різноманітними аналітичними центрами, як правило, з метою визначення точки зору громадян на те чи інше питання. Іноді воно проводиться з метою поширення певної інформації та проведення інформаційних кампаній.

Проведення соціологічного опитування з метою виявлення існуючих та потенційних соціальних проблем, викликаних незадовільним станом довкілля, дозволяє розбудовувати нову стратегію екологічної політики в Україні   політики, спрямованої на попередження появи соціального напруження, викликаного незадовільним станом довкілля. Нині в Україні існує політика реагування на надзвичайні ситуації, що спрямована на ліквідацію наслідків впливу негативних чинників, а не на попередження виникнення надзвичайних ситуацій (у тому числі й у соціальній сфері).

Державна екологічна політика спрямована на вирішення проблем першочергових для вирішення з точки зору Уряду. Наскільки пріоритети уряду віддзеркалюють пріоритети громади? Чому громада часто незадоволена діями влади, спрямованими на вирішення важливих, з точки зору влади, проблем громади?

Досить часто пріоритети влади та громади не співпадають. Органи влади витрачають кошти, іноді досить значні, на вирішення непріоритетних проблем громади, від чого у громади складається думка про нецільове використання коштів владою, їх розкрадання тощо.

Соціологічні опитування дозволяють отримати ранжований список проблем громади з визначенням проблем, пріоритетних для вирішення з точки зору громади. Вирішення владою саме цих проблем громади (визначених самою громадою як найбільш термінових для вирішення) дозволить суттєво підвищити довіру громади до влади.

ПРИКЛАД: у рамках впровадження Програми місцевих екологічних дій в Україні було проведено соціологічне опитування жителів громад міст Павлоград, Євпаторія, Коростишів, Сватівського району (Луганська область), Косівського району (Івано-Франківська область), Балаклавського району (м. Севастополь), селища Чечельник (Вінницька область). За результатами опитування для кожної громади було складено перелік проблем (не тільки повязаних зі станом довкілля), що турбують мешканців громади. Виділено пять найболючіших, з точки зору громади, проблем, що потребують негайного вирішення. Майже всюди з пяти найбільших визначених громадою проблем щонайменше три викликані незадовільним станом довкілля. Результати проведеного соціологічного опитування було враховано групою зацікавлених сторін кожної громади, яка готує Екологічний план громади.

Тематичні робочі групи з підготовки відповідних програм (національних, регіональних, місцевих). Робочі групи при органах публічної влади (у тому числі і самоврядування) утворюються рішеннями відповідних органів, їхня діяльність регулюється відповідними Положеннями, підготовленими або органами, що їх утворили, або спільно органами та членами щойно створеної робочої групи. Положення затверджуються рішенням відповідного органу публічної влади, при якому створено робочу групу.

На практиці, Положення про робочу групу не розробляються та не затверджуються. Рішенням відповідного органу затверджується склад робочої групи.

Збори громадян за місцем проживання регулюються Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 8), Законом України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве та регіональне самоврядування» та Постановою Верховної Ради України «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні» (від 17 грудня 1993 року № 3748-XII).

Загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. Рішення загальних зборів громадян враховується органами місцевого самоврядування в їх діяльності (згідно зі ст. 8 Закону про місцеве самоврядування) та є обовязковими для виконання органами територіальної самоорганізації громадян, усіма громадянами, які проживають на відповідній території (ст. 5 Положення). Порядок проведення визначається законом та статутом територіальної громади.

Збори скликаються в міру необхідності, але не менш як один раз на рік і є правомочними за наявності на них більше половини громадян, які проживають на відповідній території і мають право брати участь у зборах, а в разі скликання зборів представників громадян   не менш як двох третин представників відповідних територіальних утворень (ст. 3 Положення).

Збори мають право звертатися з пропозиціями до відповідних Рад, державних органів місцевого і регіонального самоврядування, керівників підприємств, організацій та установ, які зобовязані розглянути ці пропозиції та інформувати у місячний строк про результати розгляду (ст. 7 Положення).

Збори скликаються головою Ради або її виконавчим органом, громадськими комітетами і радами самоврядування (ст. 8 Положення). У випадках, коли скликання зборів повязане з певними організаційними труднощами, скликаються збори представників громадян. Представники громадян для участі в зборах обираються зборами відповідних територіальних утворень або визначаються органами територіальної самоорганізації громадян (громадськими комітетами і радами мікрорайонів, житлових комплексів, сільськими, селищними, вуличними, квартальними, домовими комітетами).

У разі, коли збори скликаються органами територіальної самоорганізації громадян, вони повідомляють про це відповідну Раду або її виконавчий орган.

Рішення зборів приймаються більшістю голосів громадян, які присутні на зборах (ст. 11 Положення). Рішення зборів проводяться в життя головами відповідних Рад, їх виконавчими органами, органами територіальної самоорганізації громадян (ст. 13 Положення).

Громадські слухання. Згідно зі статтею 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальна громада має право проводити громадські слухання   зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, що вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обовязковому розгляду органами місцевого самоврядування. Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади.

Постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 1998 року № 1122 «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань з питань використання ядерної енергії та радіаційної безпеки» затверджено порядок проведення громадських слухань з питань використання ядерної енергії та радіаційної безпеки.

На підставі гарантованого права людини на вільний доступ до інформації про стан довкілля постійні жителі певної території, місцеві осередки обєднань громадян, територіальні громади (органи самоорганізації населення) можуть ініціювати проведення громадських слухань.

Місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування розглядають письмові звернення, що надійшли одноособово від громадян або від зборів (зібрань) місцевих осередків обєднань громадян, територіальних громад (органів самоорганізації населення), та приймають рішення щодо обґрунтованості звернень та доцільності проведення громадських слухань із зазначеного питання, про що повідомляють заявників (п. 5 Положення).

На підставі аналізу даних з предмету слухань місцеві державні адміністрації або органи місцевого самоврядування приймають рішення про час та місце проведення слухань (п. 6 Положення).

Інформація про проведення громадських слухань (тематика, час, місце проведення) подається у місцевих, а у разі потреби   у центральних засобах масової інформації не пізніше, ніж за 30 діб до їх початку (п. 8 Положення). Організатори проведення слухань забезпечують можливість ознайомлення населення з матеріалами, що висвітлюють питання, винесені на громадські слухання (п. 9 Положення).

Висновки з питань, що розглядалися на громадських слуханнях, та відповідні пропозиції висвітлюються в засобах масової інформації місцевими державними адміністраціями чи органами місцевого самоврядування (п. 12 Положення).

Висновки та пропозиції, висловлені у процесі громадських слухань, мають рекомендаційний характер і можуть бути враховані під час прийняття уповноваженими центральними органами виконавчої влади рішень з предмета громадських слухань, підготовки аналітичних матеріалів, доповідей тощо (п. 13 Положення).

Ефективне використання механізму громадських слухань знижується тому, що:

• процедура ініціювання, підготовки та проведення громадських слухань з питань, що не стосуються питань радіоактивного забруднення чи ядерної безпеки, не врегульовані відповідними нормативно-правовими актами (Положенням), а йде посилання на статути територіальних громад, яких майже немає;
• громадськості бракує досвіду підготовки та проведення слухань;
• громадськість не поінформована стосовно можливостей проведення громадських слухань та юридичної сили ухвалених рішень.

ПРИКЛАД: порядок проведення громадських слухань у м. Харків, передбачений у ст. 24 глави IV Статуту територіальної громади міста Харкова, «Форми безпосередньої реалізації повноважень територіальної громади».

РЕКОМЕНДАЦІЇ

1. Підготувати територіальним громадам методичні рекомендації стосовно підготовки статуту територіальної громади з Положенням про проведення громадських слухань.
2. Напрацювати механізм поширення існуючого досвіду проведення громадських слухань.

Місцева ініціатива. Члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування (ст. 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади (ст. 9 п. 2 Закону). Місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обовязковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи (ст. 9, п. 3 Закону). Рішення ради, прийняте з питання, внесеного на її розгляд шляхом місцевої ініціативи, обнародується в порядку, встановленому представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади (ст. 9 п. 4 Закону).

РЕКОМЕНДАЦІЇ

1. Підготувати територіальним громадам методичні рекомендації стосовно підготовки статуту територіальної громади з Положенням про місцеву ініціативу.
2. Напрацювати механізм поширення існуючого досвіду застосування механізму місцевої ініціативи.

Створення громадських організацій регулюється Законом України «Про обєднання громадян», Законом України «Про благодійництво та благодійні організації», Законом України «Про молодіжні та дитячі громадські організації». Діють на підставі статуту організації.

Повноваження громадських організацій у сфері охорони довкілля викладено у ст. 21 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища».

Найбільш поширений механізм участі громадськості у реалізації державної екологічної політики. Своєї політики громадські екологічні організації, за деякими винятками, не мають.

Ефективність діяльності громадських екологічних організацій порівняно висока на етапах реалізації державної політики та контролю над її впровадженням.

На ефективність роботи цього механізму участі громадськості у формуванні, реалізації та контролі над впровадженням державної екологічної політики негативно впливають наступні чинники:

• брак фахівців з управління організацією та бухгалтерів;
• мала кількість організацій, що мають реальне членство (члени, що сплачують членські внески);
• порівняно невелика економічна база для виконання статутної діяльності громадських організацій.

РЕКОМЕНДАЦІЇ

1. Напрацювати механізм підготовки фахівців з управління громадськими організаціями (менеджер громадської організації) з числа лідерів громад.
2. Напрацювати механізм підготовки бухгалтерів громадських організацій.

Громадська інспекція регулюється Водним Кодексом України (ст.ст. 11, 20), Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст.ст. 10, 21, 36), Законом України «Про природно-заповідний фонд України» (ст.ст. 8, 10, 63), «Положенням про громадських інспекторів з охорони навколишнього природного середовища», затвердженого Наказом Міністерства екології та природних ресурсів (від 27 лютого 2002 року).

Право призначення громадських інспекторів має головний державний інспектор. Порівняно низька ефективність механізму зумовлена наступними чинниками:

• низький рівень правової підготовки громадських інспекторів;
• відсутність системи грошового заохочення роботи громадських інспекторів.

РЕКОМЕНДАЦІЇ

1. Розробити механізм правової підготовки громадських інспекторів.
2. Розробити систему грошового (матеріально-технічного) заохочення роботи громадських інспекторів.

Громадська експертиза регулюється Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст.ст. 9, 10, 21), Законом України «Про екологічну експертизу», Водним Кодексом України (ст. 22).

В Україні здійснюються державна, громадська та інші екологічні експертизи (ст. 12 Закону України «Про екологічну експертизу»). Висновки державної екологічної експертизи є обовязковими для виконання. Висновки громадської та іншої екологічної експертизи мають рекомендаційний характер і можуть бути враховані при проведенні державної екологічної експертизи, а також при прийнятті рішень щодо подальшої реалізації обєкта екологічної експертизи (ст. 12 Закону).

Громадська екологічна експертиза може здійснюватися в будь-якій сфері діяльності, що потребує екологічного обґрунтування, за ініціативою громадських організацій чи інших громадських формувань. Громадська екологічна експертиза може здійснюватися одночасно з державною шляхом створення на добровільних засадах тимчасових або постійних еколого-експертних колективів громадських організацій (ст. 16 Закону).

З метою інформування населення та погодження дій з іншими обєднаннями громадян субєкти громадської екологічної експертизи оголошують через засоби масової інформації Заяву про проведення громадської екологічної експертизи, в якій зазначаються відомості про склад еколого-експертного формування, перелік спеціалістів, залучених до участі в експертизі, обєкт екологічної експертизи, строки її проведення. Заява подається до відповідних місцевих Рад, органів державної виконавчої влади та державної екологічної експертизи (ст. 41 Закону).

Висновки громадської екологічної експертизи можуть бути висвітлені у засобах масової інформації і надіслані відповідним Радам, органам виконавчої влади на місцях, органам державної екологічної експертизи, іншим зацікавленим сторонам (ст. 42).

Фінансування громадської екологічної експертизи здійснюється за рахунок коштів обєднань громадян, громадських природоохоронних та інших фондів, а також цільових добровільних грошових внесків громадян, підприємств, установ та організацій (ст. 49 Закону).

На ефективність механізму негативно впливають наступні чинники:

• низький рівень обізнаності громадськості щодо процедури проведення громадської екологічної експертизи;
• брак інформації щодо запланованих до впровадження обєктів;
• брак коштів на проведення громадської експертизи;
• дорадчий характер висновків громадської екологічної експертизи.

РЕКОМЕНДАЦІЇ

1. Розробити механізм включення громадських експертів до складу державних експертних комісій.
2. Підвищити ефективність механізму інформування громадськості щодо запланованих до реалізації обєктів.

Оцінка впливу на навколишнє середовище регулюється Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 51), Законом України «Про екологічну експертизу» (ст.ст. 8, 15, 36), Державними будівельними нормами України, «Положенням про склад і зміст матеріалів оцінки впливу запроектованої господарської діяльності на стан навколишнього середовища і природних ресурсів (ОВНС) на різних стадіях вирішення завдань будівництва нових, розширення, реконструкції, технічного переозброєння діючих промислових і інших обєктів», затвердженого Наказом Мінприроди України від 06.07.92 № 59.

Порядок розроблення матеріалів ОВНС у складі проектно-кошторисної документації на будівництво встановлений ДБН А.2,2-1-95 «Склад і зміст матеріалів оцінки впливів на навколишнє середовище (ОВНС) при проектуванні та будівництві підприємств, будинків і споруд. Основні положення проектування».

В Україні ОВНС включена до процесу проектування, яке реально розпочинається тоді, коли рішення про розгортання певної господарської діяльності вже фактично прийняте. ОВНС не передує прийняттю рішення, не є його складовою, а здійснюється здебільшого після його прийняття. Таким чином, ОВНС не обґрунтовує рішення, а забезпечує врахування природоохоронних інтересів при реалізації прийнятих рішень.

Практика впровадження ОВНС в Україні свідчить про те, що при здійсненні ОВНС стосовно значних обєктів робляться спроби вивчення громадської думки шляхом проведення соціологічних опитувань. Практично відсутній досвід врахування думки громадськості під час проведення ОВНС та прийняття рішення щодо обєкта.

Судовий захист порушених екологічних прав. Судове оскарження порушених екологічних прав регулюється Оргуською конвенцією, Цивільно-процесуальними кодексом України та Господарсько-процесуальним кодексом, іншими законами України. Можуть бути оскарженими колегіальні та індивідуальні дії (рішення) державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, підприємств, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб, у результаті яких:

• порушено права і законні інтереси чи свободи громадян;
• створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод;
• незаконно покладено на громадянина якісь обовязки або його незаконно притягнуто до відповідальності.

Громадянин може оскаржити в суді дії чи бездіяльність, які мають несприятливі екологічні наслідки для нього особисто, а не для суспільства в цілому. Повноваження щодо оскарження дій, що мають несприятливі наслідки для суспільства, має Прокуратура України, органи якої можуть звертатися до судів з позовами про відшкодування шкоди, заподіяної в результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища та про припинення екологічно небезпечної діяльності. До того ж, згідно з Конституцією України, на органи прокуратури покладається представництво інтересів громадянина або держави в суді.

Розглядаючи цивільну справу по суті, суд, виявивши порушення законності окремими службовими особами чи громадянами або порушення встановленого порядку розгляду скарг, заяв, звернень різними органами та особами, виносить окрему ухвалу, за якою протягом місяця мають бути вжиті заходи щодо усунення допущених порушень, а у випадках виявлення в діях сторони ознак злочину він повідомляє про це прокурора або сам порушує кримінальну справу (ст.ст. 235, 236 ЦПК України).

Скарга (позов) може бути подана як самим громадянином, права якого порушені, так і його представником. Позови можуть бути подані у разі порушення прав на:

• безпечне для життя та здоровя навколишнє природне середовище (екологічну безпеку);
• відшкодування шкоди, заподіяної порушенням права на безпечне довкілля;
• екологічну інформацію;
• участь у проведенні громадської екологічної експертизи;
• обєднання в громадські природоохоронні формування;
• здійснення загального та спеціального використання природних ресурсів;
• участь в обговоренні проектів екологічно значущих рішень.

Кількість звертань до суду з позовами від громадян зростає. Ефективність роботи механізму досить низька через те, що:

• суди перевантажені цивільними справами;
• критично низьке матеріально-технічне забезпечення судів;
• у суддів відсутній досвід роботи зі справами, повязаними з порушенням вищенаведених прав;
• сторона, яка програє справу, повинна сплатити всі судові витрати, що часто стримує від подання позовів;
• низький рівень поінформованості громадськості щодо існування механізму;
• у громадськості майже відсутній досвід звернень до суду з позовами;
• мала кількість спеціалізованих юристів, які б могли надати допомогу позивачам з цих питань;
• недосконала методична та нормативно-правова база обчислення шкоди.

РЕКОМЕНДАЦІЇ

1. Налагодити систему навчання суддів з ведення справ, повязаних з вищенаведеним переліком прав.
2. Удосконалити методичну та нормативно-правову баз обчислення розміру пошкоджень, спричинених діяльністю або бездіяльністю відповідних органів, установ, посадових осіб, організацій, підприємств.
3. Налагодити систему інформування громадськості щодо практики судового вирішення порушених екологічних прав.

Створення Громадських рад при Міністерстві екології та природних ресурсів та його органів на місцях. Важливим механізмом участі громадськості у прийнятті рішень з питань, що стосуються довкілля, є створені при Міністерстві екології та природних ресурсів і його територіальних управліннях Громадські ради зі статусом консультативно-дорадчого органу, які формуються з представників неурядових екологічних організацій, для забезпечення врахування інтересів громадськості при прийнятті екологічно значущих рішень, обєднання інтересів державних органів і громадських організацій екологічного спрямування тощо.

Щодо історії створення цього обєднання, то ще на початку девяностих років Міністерством охорони навколишнього природного середовища України спільно з екологічною громадськістю робилися спроби створити таку неурядову організацію, яка б обєднувала екологічну громадськість з природоохоронними органами для конструктивного співробітництва у сфері охорони довкілля. Така організація була створена при Міністерстві і деякий час діяла, але без особливої ефективності.

Наприкінці 1996 року за ініціативи Міністерства було відновлено діяльність організації, яка одержала назву Громадська рада. Одним з головних завдань та напрямів діяльності Громадської ради став пошук дієвого механізму взаємодії неурядових організацій і владних структур та участі громадськості у прийнятті рішень при розвязанні екологічних проблем.

Громадські ради були також створені у більшості областей, були розроблені Положення про Громадську раду, плани діяльності на рік тощо.

Зараз Громадська рада, що є консультативно-дорадчим органом при Мінекоресурсів України, складається з 19 членів. Розроблено нове Положення про Громадську раду. У засіданнях Громадської ради, що проводяться в другу середу кожного місяця, беруть участь з правом дорадчого голосу представники деяких провідних громадських організацій екологічного спрямування.

У разі співпраці з Міністерством, його управліннями, громадські ради можуть бути дієвим механізмом впливу на формування та реалізацію екологічної політики. Громадська рада ініціює й організовує проведення щорічних конференцій екологічної громадськості, на яких розглядаються найактуальніші питання, що стосуються охорони довкілля. Важливим етапом у діяльності Громадської ради стала Пята Всеєвропейська конференція міністрів «Довкілля для Європи» (Київ, травень 2003 року), в рамках підготовки до якої був розроблений документ «Громадська оцінка екологічної політики в Україні».