Увага! Це архівна версія сайту. Новий сайт ВЕГО «МАМА-86» знаходиться ТУТ

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ РЕАЛІЗАЦІЇ ЕКОЛОГІЧНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ ТА ШЛЯХИ ЙОГО ВДОСКОНАЛЕННЯ

Віталій Зуєв

Ефективність реалізації управління в галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки (далі екологічного управління) безпосередньо залежить від якості його правового забезпечення. Стабільність екологічного законодавства; відсутність в ньому прогалин та комплексність охоплення предмету правового регулювання; наявність чіткої екологічної політики на всіх рівнях управління та усталеної структури державних органів, що здійснюють екологічне управління в цілому або його окремі аспекти; ефективність правозастосовчої діяльності, ці та інші чинники впливають на можливість держави вирішувати існуючи екологічні проблеми та запобігати виникненню нових. На жаль, з огляду на сучасний стан розвитку еколого-управлінських відносин, можна із впевненістю констатувати, що більшість із перелічених факторів ще не знайшли свого адекватного відображення в національному законодавстві або мають декларативний характер.

Серед держав пострадянського простору Україна має одну з найдавніших історій формування засад екологічного управління. Створення органів управління з окремих питань, що стосуються охорони навколишнього природного середовища, природокористування та забезпечення безпеки людини від негативних факторів навколишнього природного середовища, має давню історію. Саме існування таких органів було викликано необхідністю виконання приписів щодо збереження природних обєктів, що мали цінність як природний ресурс або захисний фактор. Однак спеціалізовані органи екологічного управління для виконання цих завдань не створювались, а виконання функції екологічного управління покладалося на армію, поліцію, інші відомства, і їхня діяльність мала яскраво виражений природоресурсовий характер. Охорона природи обмежувалася лише поширенням природоохоронних знань, закликами щодо охорони певних видів тварин або птахів з боку окремих ентузіастів.

У 19191930 роках вирішення питань охорони природи покладалося спочатку на секцію (з 1924 року комісію) охорони природи Сільськогосподарського наукового комітету Народного комісаріату земельних справ республіки, яка проіснувала до 1928 року. А згодом повноваження з охорони навколишнього природного середовища стали виконувати природоохоронні органи, що діяли у складі Народного комісаріату освіти та проіснували до кінця 1930 року. Природоохоронна діяльність цих органів мала переважно фрагментарний характер, і основна увага зосереджувалася на заповідниках і інших памятках природи.¹

Економічні проблеми і завдання, висунуті керівництвом Радянського Союзу (індустріалізація, колективізація, економічний розвиток), а також швидкі темпи їх здійснення не залишали місця для вирішення екологічних проблем, тому існуючі природоохоронні структури з їх незначними повноваженнями було ліквідовано, і тривалий час подібних структур взагалі не існувало. Окремі екологічні функції виконували органи, побудовані за відомчо-галузевим принципом. Близько 20 міністерств і відомств як на союзному, так і на республіканському рівнях, мали в своїй структурі підрозділи, наділені надвідомчими управлінськими (здебільшого контрольними) повноваженнями з охорони навколишнього середовища. Діяльність цих органів характеризувалася вузькою спеціалізацією, поєднанням функцій з експлуатації природних ресурсів і контролю над нею, неузгодженістю та паралелізмом дій.² Лише після прийняття 7 січня 1988 року Постанови ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР «Про корінну перебудову справи охорони природи в країні» було створено Державний комітет з охорони природи на союзному рівні, розпочався процес побудови ефективної системи органів спеціального екологічного управління. Характерно, що аналогічний державний комітет на республіканському рівні діяв в Україні вже з 1968 року, і досвід його роботи, а також досвід роботи подібних інституцій у деяких інших республіках Радянського Союзу було успішно використано в процесі формування загальносоюзної системи державних органів екологічного управління.

Разом з тим, незважаючи на набутий досвід екологічного управління, численні теоретичні дослідження з цієї проблематики, необхідно констатувати, що в Україні не було сформовано єдиної концепції екологічного управління. Про це свідчать, наприклад, постійні реорганізації органів екологічного управління.

У 1988 році Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 14 вересня створено Союзно-республіканський Державний комітет Української РСР з охорони природи на базі ліквідованого республіканського Державного комітету Української РСР з охорони природи та відповідних підрозділів міністерств і відомств, що здійснюють державний контроль і управління в галузі охорони навколишнього середовища та використання природних ресурсів на території Української РСР. Після проголошення України незалежною державою вищевказані процеси набули свого логічного розвитку через вдосконалення системи органів державного екологічного управління. У 1991 році на базі Державного комітету УРСР з охорони природи було створено Міністерство охорони навколишнього природного середовища України. Указом Президента України від 15 грудня 1994 року «Про утворення Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України» діяльність Міністерства охорони навколишнього природного середовища було припинено, а на базі його та Державного комітету України з ядерної та радіаційної безпеки створено нове міністерство Міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки.

Продовження та напрями адміністративної реформи в Україні знайшли своє відображення в Указі Президента від 15 грудня 1999 року «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади». Відповідно до цього Указу, на базі Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України, Комітету України з питань геології та використання надр, Комітету України з питань гідрометеорології, Державної адміністрації ядерного регулювання України, Головного управління геодезії, картографії та кадастру, а також Державної комісії у справах випробувань і реєстрації засобів захисту та регуляторів росту рослин і добрив було створено Міністерство екології та природних ресурсів України, на яке було покладено виконання обовязків спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів.

Вже у 2003 році, ґрунтуючись на Рішенні Ради національної безпеки і оборони України від 6 червня 2003 року «Про невідкладні заходи щодо підвищення ефективності надрокористування в Україні», Президентом України було зроблено висновок про неефективність державного управління в галузі охорони довкілля, наявність серйозних недоліків у цій сфері, що призводить до нераціонального використання природних ресурсів і негативно відбивається на навколишньому природному середовищі. Зважаючи на це, в Указі Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 6 червня 2003 року «Про невідкладні заходи щодо підвищення ефективності надрокористування в Україні» Кабінету Міністрів України було запропоновано в місячний строк подати пропозиції щодо підвищення ефективності державного регулювання у сфері надрокористування шляхом створення на базі Міністерства екології та природних ресурсів України Міністерства екології України та Державного комітету природних ресурсів України. Вже 15 липня 2003 року Указом Президента України замість звільненого з посади Міністра екології та природних ресурсів України В. Я. Шевчука призначено на посаду Міністра екології України Полякова С. В. Таким чином, відбулося призначення на посаду Міністра ще не існуючого міністерства. Лише 15 вересня 2003 року Указом Президента «Про заходи щодо підвищення ефективності державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів» було прийнято офіційне рішення про реорганізацію Міністерства екології та природних ресурсів України в Міністерство охорони навколишнього природного середовища України та Державний комітет природних ресурсів України. І після цього в спішному порядку було проведено нове перепризначення міністра на нову посаду.

Таким чином, часті зміни функціональних обовязків центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів свідчать про пошук такого варіанту побудови структури та звязків цього органу, при якому будуть досягатися цілі екологічного управління. Подібна ситуація характерна не тільки для України, а й для тих країн, які ми відносимо до розвинутих, а також для новостворених держав, що зявилися на теренах колишнього Радянського Союзу. Наприклад у Франції орган державного екологічного управління вперше зявився у 1971 році і називався Міністерство охорони заповідників і довкілля. Протягом наступних 15 років було проведено низку (десять) реорганізацій: у 1974, 1977, 1978, 1981, 1983, 1986, 1988, 1989, 1990 та 1991 роках.³

Зважаючи на те, що питання щодо функціонального розподілу еколого-управлінських повноважень з охорони навколишнього природного середовища та природокористування вже було розглянуто раніше, доречним буде зупинитися на правових проблемах вдосконалення процесу екологічного управління, розмежування владних повноважень, правових проблем досягнення ефективності управлінської діяльності в галузі охорони довкілля та природокористування.

Сучасний механізм організаційно-правового забезпечення сталого природокористування та охорони навколишнього природного середовища повинен базуватися на співробітництві державних органів і громадян із перенесенням тягаря розвязання екологічних проблем на власника джерела їх виникнення. Саме такий підхід найбільшою мірою відповідає завданням інтегрованого управління в галузі довкілля та спрямований на досягнення цілей екологічної політики з найбільшою ефективністю. Невиважені зміни в системі органів екологічного управління, навпаки, можуть призвести до підвищення соціальної напруги в суспільстві, зменшення довіри екологічної громадськості та громадян до дій органів державної влади. Наприклад, у Російській Федерації протест з боку значної частини громадськості викликав Указ Президента Росії від 17 травня 2000 року «Про структуру федеральних органів влади». Згідно з цим Указом, припинило своє існування єдине федеральне відомство, котре здійснювало охорону навколишнього середовища і контроль над дотриманням природоохоронного законодавства, Державний комітет з охорони навколишнього природного середовища. Одночасно з ним була ліквідована і структура, що відповідала за охорону лісів, Федеральна служба лісового господарства. Повноваження цих відомств були передані Міністерству природних ресурсів Росії.

Така реорганізація по суті означала, що охороною навколишнього природного середовища повинне займатися відомство, саме існування якого ґрунтується на експлуатації природних ресурсів. Услід за підписанням Указу на адресу уряду і Президента Росії надійшла значна кількість листів від депутатів різного рівня, губернаторів, керівників громадських організацій, представників науки з негативними оцінками даних змін. Після того, як усі ці звернення залишилися без відповіді, російські екологічні, правозахисні й соціальні неурядові організації виступили ініціаторами проведення всеросійського референдуму за відновлення незалежного державного контрольного природоохоронного органу. Цілі й завдання референдуму підтримали політичні й громадські діячі. За даними російської газети «Берегиня», за період з 25 липня (дня реєстрації ініціативних груп) до кінця вересня 2000 року ідею проведення референдуму підтримало більше, ніж півтора мільйона росіян.⁴

Найбільш дослідженими в екологічному праві є класифікація екологічного управління залежно від субєктів і поділ його на державне, громадське, виробниче. Хоча дехто із вчених взагалі розглядає владну діяльність у галузі екології лише як діяльність органів виконавчої влади, з цією точкою зору не можна погодитися тому, що відповідно до чинного законодавства певними повноваженнями у сфері екологічного управління також наділяються громадяни і громадські організації, регламентуються екологічні аспекти управління підприємствами, установами, організаціями різних форм власності.

Зокрема, ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» наділяє певними управлінськими повноваженнями у галузі екології громадян (одержання у встановленому порядку повної та достовірної інформації про стан навколишнього природного середовища та його вплив на здоровя населення; участь у проведенні громадської екологічної експертизи; одержання екологічної освіти). Подальший розвиток отримує це положення у ст. 21 «Повноваження громадських обєднань у галузі охорони навколишнього природного середовища» вищевказаного Закону, саме розміщення якої в розділі «Повноваження органів управління в галузі охорони навколишнього природного середовища» свідчить про виділення законодавцем такого виду екологічного управління, як громадське.

У законодавстві України також визначено ще один різновид екологічного управління виробниче екологічне управління. Зокрема, у ст. 29 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» йдеться про виробничий контроль за охороною атмосферного повітря: «Виробничий контроль за охороною атмосферного повітря здійснюється підприємствами, установами, організаціями та громадянами субєктами підприємницької діяльності в процесі їх господарської та іншої діяльності, якщо вона справляє шкідливий вплив на стан атмосферного повітря». Зважаючи на те, що контроль є однією з найважливіших функцій управління, а виявлення порушення передбачає прийняття певного комплексу управлінських рішень, можна зробити висновок про наявність виробничого екологічного управління. Ст. 12 Закону України «Про природно-заповідний фонд» «Управління територіями та обєктами природно-заповідного фонду» у п. 4 вже більш конкретно говорить, що «управління територіями та обєктами природно-заповідного фонду, для яких не створюються спеціальні адміністрації, здійснюється підприємствами, установами і організаціями, у віданні яких перебувають ці території та обєкти».

Обсяг виробничого екологічного управління природно є значно меншим ніж, наприклад, державного і поширюється лише на одне підприємство або групи підприємств. Однак, зважаючи на те, що саме підприємства є основними джерелами техногенного навантаження на навколишнє середовище в умовах роздержавлення і формування економіки, яка ґрунтується на різноманітності форм власності, реалізація принципу «забруднювач платить», що виражається в перенесенні тягаря вирішення екологічних проблем на субєкта господарювання, цей вид управління починає відігравати все більшу роль.

Саме за такою структурою і планується розкрити проблеми вдосконалення еколого-управлінських відносин в Україні.

Еколого-правові проблеми реалізації державного екологічного управління в Україні

У 1998 році Верховною Радою України було затверджено «Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки». Цим, безумовно дискусійним, документом було визначено основні «маяки», що повинні були бути досягненні для поліпшення сучасної екологічної ситуації в Україні, яку цією же Постановою майже офіційно було визнано кризовою. Однією з найбільших перешкод на шляху подолання екологічної кризи, що склалася, є неефективність організаційно-управлінської системи природокористування та охорони навколишнього природного середовища в нашій країні. Хоча держава й має великий потенціал у цій галузі: спеціальні органи управління з відповідними штатами і повноваженнями, велика кількість нормативно-правових актів, що регулюють екологічні правовідносини та засоби впливу на порушників, покращення стану довкілля не відбувається, а часто, навпаки, продовжується деградація природних обєктів.

Існуюча організаційно-управлінська система має значні вади. Зокрема, частково зберігається становище, коли субєкти природокористування здійснюють загальне управління природними обєктами, в тому числі й їх охорону; відсутні реальні важелі економічного стимулювання екологічно безпечної діяльності; неузгоджені, а часто навіть суперечать один одному відомчі нормативно-правові акти; субєкти господарської діяльності економічно не зацікавлені в підвищенні екологічної безпеки виробництв, застосуванні ресурсо- та енергоефективних технологій; відсутні правові засади використання такого механізму, як екологічний аудит, що вже довів свою ефективність і активно застосовується в розвинутих країнах; існує невідповідність між ступенем суспільної небезпечності екологічних правопорушень і мірами юридичної відповідальності.

Вже згадуваною Постановою Верховної Ради України «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» в Розділі 33 «Організаційні засади охорони довкілля і раціонального використання природних ресурсів України» визначалося, що:

«Створення ефективної державної системи охорони довкілля і раціонального використання природних ресурсів України має на меті:

формування і впровадження державної політики в галузі охорони довкілля і раціонального використання природних ресурсів;
створення наукового і технічного потенціалу в природоохоронній діяльності;
створення умов для ефективної дії правового забезпечення політики екологічної та ядерної безпеки;
вирішення питань підготовки кадрів для забезпечення природоохоронної діяльності та здійснення політики регулювання екологічної та ядерної безпеки.

Для реалізації державної екологічної політики визначають три рівні управління: національний, регіональний, місцевий.

До функцій національного рівня управління належить вирішення таких питань:

розроблення методологічного, нормативно-методичного та правового забезпечення;
розроблення політики регулювання ядерної безпеки;
проведення державної екологічної експертизи;
формування економічного механізму природокористування;
регулювання використання природних ресурсів та запобігання забрудненню довкілля;
ліцензування екологічно небезпечних видів діяльності;
державна політика щодо зон надзвичайних екологічних ситуацій;
встановлення нормативів якісного стану природних ресурсів;
формування та використання державних позабюджетних фондів охорони довкілля;
регулювання використання ресурсів державного значення;
державний контроль за дотриманням природоохоронного законодавства, в тому числі ядерної та радіаційної безпеки;
впровадження екологічного аудиту;
проведення єдиної науково-технічної політики щодо охорони, раціонального використання та відновлення природних ресурсів;
проведення державної політики щодо збереження біорізноманіття;
забезпечення екологічної безпеки як складової національної безпеки;
реалізація міжнародних угод і виконання Україною взятих на себе в рамках цих угод зобовязань та підтримання міждержавних відносин у природоохоронній сфері;
забезпечення процесу прийняття державних рішень з урахуванням екологічних вимог (організація моніторингу, впровадження інформаційних технологій, ведення обліку забруднень, прогнозування);
екологічна освіта та екологічне виховання.

До функцій регіонального рівня управління належить вирішення таких питань:

регулювання використання природних ресурсів місцевого значення;
визначення нормативів забруднення природного середовища (встановлення нормативів ГДВ, ГДС та розміщення відходів);
впровадження економічного механізму природокористування;
проведення моніторингу та обліку обєктів природокористування і забруднення довкілля;
проведення державної екологічної експертизи;
здійснення державного контролю за дотриманням природоохоронного законодавства;
розроблення програм впровадження природоохоронних заходів, визначення та реалізація інвестиційної політики;
інформування населення та заінтересованих підприємств, установ і організацій з екологічних питань.

До функцій місцевого рівня управління належить вирішення таких питань:

проведення локального та обєктного моніторингу;
здійснення державного контролю за дотриманням природоохоронного законодавства;
організація розробки місцевих екологічних програм та проектів».

На жаль, запланованих завдань та розділу функцій досягти не вдалося. Для демонстрації цього можна навести приклади із практики реформування органів екологічного управління в ряді пострадянських країн. Зокрема, у Російській Федерації в 1991 році Державний комітет РСФСР, який існував з 1988 року, було реорганізовано в Міністерство екології та природних ресурсів РФ. У 1992 році його було перейменовано у Міністерство охорони навколишнього середовища і природних ресурсів. У 1993 році природоресурсні органи, на базі яких формувався Державний комітет з екології і природокористування, вийшли з його складу і стали самостійними державними структурами. У 1996 році Міністерство охорони навколишнього середовища і природних ресурсів було ліквідовано зі створенням на його базі Державного комітету РФ з охорони навколишнього середовища. Одночасно з цим на базі ліквідованого міністерства, а також Комітету з водного господарства і Комітету з геології і використання надр було створено Міністерство природних ресурсів РФ. А 7 червня 2000 року Указом Президента Росії Державний комітет РФ з охорони навколишнього середовища і Федеральна служба лісового господарства були ліквідовані з передачею їхніх функцій Міністерству природних ресурсів Росії. Таким чином, процеси реформування системи органів державного управління в сфері природокористування та охорони навколишнього природного середовища в Росії та Україні дуже подібні та характеризуються певним паралелізмом, але, незважаючи на критику з боку окремих урядовців, науковців, представників екологічно свідомої громадськості, Україна продовжує повторювати не самі вдалі кроки наших сусідів.

В Азербайджані відповідно до Указу Президента від 23.05.2001 р. пройшла реорганізація природоохоронних органів, під час якої було ліквідовано Державний комітет з екології і контролю за природокористуванням, Державний комітет з геології та мінеральних ресурсів, Державний комітет з гідрометеорології і ВО «Азермеша» (Азерліс). На базі двох перших державних комітетів було створено Міністерство екології та природних ресурсів.

Перелік таких реорганізацій і ліквідацій можна продовжити, але аналіз вже наведених прикладів свідчить про те, що подібні реформи є наслідком перетягування ковдри між необхідністю розвязання економічних проблем та збереження довкілля, і таке перетягування часто не на користь останнього. Не можна не погодитись із тим, що питання оптимальної структури спеціальних органів державного екологічного управління, рівень їх централізації або децентралізації ще не вирішено. Зокрема, у Швеції Міністерство довкілля відповідає за загальну екологічну політику, тоді як окремі зобовязання щодо стану довкілля та впливу на нього покладено ще на девять міністерств.⁵ Приклади подібного вирішення питання щодо формування децентралізованої еколого-управлінської системи характерні й для ряду інших країн. Разом з тим, необхідно вказати, що урядовці, виробники, громадськість цих країн відрізняються високим рівнем екологічної свідомості, що стає гарантією безумовного дотримання екологічних вимог та реалізації екологічних приписів.

Найбільший інтерес, з точки зору державного екологічного управління, становить діяльність центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів та розмежування його повноважень з іншими органами управління. В Україні в якості такого органу виступало Міністерство екології та природних ресурсів, а з 15 вересня 2003 року Міністерство охорони навколишнього природного середовища в якості правонаступника.
Відповідно до Указу Президента від 15 грудня 1999 року «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» вирішення питань, що безпосередньо стосуються охорони та використання навколишнього середовища, покладено на Міністерство екології та природних ресурсів і Державний комітет України по водному господарству, Державний комітет України по земельних ресурсах, Державний комітет лісового господарства України, діяльність яких координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України. Положення щодо функціонування цих державних комітетів наділяють їх рядом повноважень, у тому числі й контрольно-інспекційних, які вони здійснюють паралельно із Державною екологічною інспекцією, що діє у складі Міністерства екології та природних ресурсів.

Разом з тим, нормативно-правового розмежування повноважень цих органів не існує. Лише стосовно водних обєктів спільним наказом Міністерства екології та природних ресурсів України і Державного комітету України по водному господарству від 29 січня 2001 року «Про затвердження Порядку взаємодії органів Державного комітету України по водному господарству і Міністерства екології та природних ресурсів України з питань здійснення контролю за раціональним використанням, охороною та відтворенням водних ресурсів» було проведено таке розмежування.

Крім того, ліквідація ряду органів, які увійшли в якості складових структурних елементів до Міністерства екології та природних ресурсів, призвела до зосередження в межах його компетенції організаційно-розпорядчих функцій щодо таких природних обєктів, як надра, тваринний світ, рослинний світ поза межами лісів, атмосферне повітря. Вирішенню питання частково може сприяти пропозиція щодо створення на базі Міністерства екології та природних ресурсів України Міністерства охорони навколишнього природного середовища України та Державного комітету природних ресурсів України. Адже, до теперішнього моменту, Мінекоресурсів обєднувало в собі функції щодо розпорядження цими природними обєктами і контрольно-інспекційні повноваження. У період формування концепцій відносно завдань подібних органів, зокрема Держкомприроди СРСР, правники не дійшли єдиної думки. Головними функціями цього комітету визначалися функції або контролю, або координації, або оперативного управління в галузі екології. Практика пішла шляхом інтеграції всіх цих функцій в руках Держкомприроди СРСР.⁶

Із урахуванням ситуації, що склалася у процесі побудови спеціальних органів державного екологічного управління, уявляється доцільним розмежувати ці органи на основі поресурсового підходу та диференціації повноважень з розпорядження природними обєктами і контрольно-інспекційних повноважень. Таким чином, структура органів повинна складатися з двох відомств за повної відсутності ознак підлеглості одне одному. До функціональних обовязків органу, який буде здійснювати контрольно-інспекційні повноваження, необхідно віднести такі функції: погоджувальну (у частині погодження лімітів використання природних обєктів на рівні держави та адміністративно-територіальних одиниць), експертну, інспекційну (з перевірки дотримання екологічного законодавства підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності), інформаційну (в частині надання інформації про результати своєї діяльності). Орган поресурсового управління буде здійснювати дозвільну, науково-організаційну, інформаційну (в частині інформування про стан навколишнього природного середовища), еколого-просвітницьку діяльність, а також діяльність із загального екологічного моніторингу. Як приклад такої побудови організаційної структури можна навести систему органів екологічного управління, що існувала в Російський Федерації: Міністерство природних ресурсів і Державний комітет з охорони навколишнього середовища. Нині Державний комітет з охорони навколишнього середовища ліквідовано із передачею його повноважень Міністерству природних ресурсів, що, на думку російських і закордонних експертів, значною мірою негативно вплинуло на стан і якість природоохоронної діяльності. Разом з тим, необхідно обмовитись, що статус цих двох органів повинний бути рівним. В Концепції Адміністративної реформи в Україні, затвердженій Указом Президента України від 22 липня 1998 року, визначено, що:

«Міністерства це центральні органи виконавчої влади, покликані формувати та реалізувати державну політику у відповідних сферах суспільного життя (секторах державного управління). Їх очолюють міністри, які за посадою є членами Кабінету Міністрів України і відповідно до цього мають статус політичних діячів (політиків)&

Державні комітети це центральні органи виконавчої влади, які, безпосередньо не формуючи урядову політику, покликані сприяти міністерствам та уряду в цілому в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого чи міжсекторного характеру».

Зважаючи на те, що основна різниця в правовому статусі міністерства і державного комітету полягає в можливості формування державної політики, то статус природоохоронного органу має бути не нижчим, ніж статус міністерства. Тільки в цьому випадку можна буде говорити про можливість якісного і змістовного наповнення екологічної політики України.

Потребує вдосконалення і контрольна діяльність Міністерства охорони навколишнього природного середовища як правонаступника Міністерства екології та природних ресурсів. Розгляд протягом тривалого часу довкілля лише як джерела природних ресурсів, а не як середовища життєдіяльності людини і суспільства, переважання споживацького підходу, нехтування проблемами навколишнього природного середовища призвели до різкого погіршення екологічної ситуації в Україні. Це викликало нагальну потребу вдосконалення системи контролю над дотриманням екологічного законодавства і підсилення відповідальності (в тому числі, і кримінальної) за правопорушення, вчинені у галузі природокористування, відновлення й охорони навколишнього природного середовища.

У чинному Кримінального кодексі України довкілля розглядається як окремий обєкт злочинного посягання, що знайшло своє відображення у виділенні в Кримінальному кодексі України Розділу VIII «Злочини проти довкілля». На відміну від попереднього Кримінального кодексу положення нового Кодексу характеризується криміналізацією цілого ряду діянь, повязаних із порушенням екологічних аспектів реалізації господарської діяльності. Такий підхід демонструє кардинальну зміну ставлення до екологічних злочинів, підвищення уваги до екологічних аспектів господарської діяльності. Зокрема, протягом 2001 року прокурорами порушено 1429 кримінальних справ за фактами вчинення злочинів у сфері охорони довкілля. Спостерігається збільшення кількості діянь кримінально-карного характеру, скоєних посадовими особами: за аналогічний період 2000 року порушено 455 таких справ, що становить 32 %. При цьому, якщо у 1998 році за фактами вчинення злочинів посадовими особами порушена кожна десята кримінальна справа, то у 2001 році кожна третя.⁷ Разом з тим, збільшення кількості кримінально караних діянь у галузі екології ставить нові вимоги щодо якості підготовки матеріалів досудового слідства.

Аналізуючи зміст статей зазначеного розділу Кримінального кодексу, необхідно відмітити те, що при їх побудові використаний переважно бланкетний спосіб опису правил необхідної поведінки, які можуть бути порушені внаслідок скоєння злочину. З одного боку, це забезпечує незмінність норм навіть у разі зміни екологічних правил, стандартів, нормативів і лімітів, які з розвитком науково-технічного прогресу і суспільства неодмінно будуть уточнюватися, змінюватися. З іншого боку, при застосуванні норм необхідне звертання до великого масиву підзаконних нормативно-правових актів, які регулюють питання охорони, використання і відтворення природних ресурсів. Екологічне законодавство України знаходиться у постійному розвитку і змінюється разом із зміною стану довкілля та з інших причин обєктивного і субєктивного характеру. Саме тому можуть виникати труднощі при застосуванні статей, що містяться в розділі «Злочини проти довкілля», у практичній діяльності органів, на які покладено функції ведення дізнання і досудового слідства з цієї категорії справ.

Діючий Кримінально-процесуальний кодекс (КПК) України в ст. 102 визначає коло органів попереднього слідства: слідчі прокуратури, слідчі органів внутрішніх справ, слідчі податкової міліції і слідчі органів безпеки. Ст. 101 КПК України визначає перелік органів дізнання: міліція, податкова міліція, органи безпеки, командири військових частин, зєднань, начальники військових установ, митні органи, начальники виправно-трудових установ, слідчих ізоляторів, лікувально-трудових профілакторіїв і виховно-трудових профілакторіїв, органи державного пожежного нагляду, органи прикордонної охорони, капітани морських суден, що перебувають у далекому плаванні. Як видно з переліку, законодавець надає право проведення дізнання у межах своєї компетенції у випадках, коли:

а) є необхідність проведення дізнання в умовах обмеженості часу, простору і при відсутності можливості залучення інших органів;
б) специфіка розслідування справи виключає можливість залучення інших органів;
в) для розкриття злочину необхідне залучення органу, який має право вести оперативно-розшукову діяльність;
г) є необхідність залучення осіб, які мають спеціальні знання для ведення дізнання, з метою недопущення втрати доказів та швидкого розслідування справи.

Що стосується розслідування злочинів проти довкілля, то відповідно до ст. 112 КПК України (підслідність) ведення дізнання у цій категорії справ покладено на міліцію, а ведення попереднього слідства на слідчих прокуратури й органів внутрішніх справ. Але в Конституції України функція попереднього слідства вже не віднесена до компетенції прокуратури, і після формування системи досудового слідства прокуратура перестане її виконувати. Зважаючи на це, можна очікувати, що навантаження на слідчих органів внутрішніх справ істотно збільшиться, і, як наслідок, виконуючи свої обовязки щодо захисту життя, здоровя, прав і свобод громадян, власності, природного середовища, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, міліція зіткнеться з проблемою перенавантаження, що разом із розгалуженістю екологічного законодавства і великим обсягом відомчих нормативно-правових актів, стандартів, а також недостатністю спеціальних знань і засобів фіксації правопорушень у галузі екології може обумовити великий відсоток латентності злочинів проти довкілля.

Разом з тим, у складі Мінприроди (донедавна Мінекоресурсів) діє і підпорядковується йому урядовий орган державного управління Державна екологічна інспекція. Відповідно до «Положення про Державну екологічну інспекцію» на неї покладено завдання здійснення державного екологічного контролю у галузі охорони довкілля і використання природних ресурсів. Для виконання покладених на неї обовязків Державна екологічна інспекція має право:

обстежувати в установленому порядку підприємства, установи та організації незалежно від форми власності і господарювання, а у випадку порушення ними екологічного законодавства обмежувати чи зупиняти (тимчасово) їх діяльність;
перевіряти документи на право спеціального використання природних ресурсів;
складати акти перевірок і протоколи про адміністративні правопорушення та розглядати справи про адміністративні правопорушення у сфері охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, екологічної та радіаційної безпеки;
давати обовязкові для виконання приписи з питань, що належать до її повноважень;
у разі неможливості встановлення особи порушника під час складання протоколу про адміністративне правопорушення на місці вчинення правопорушення доставляти осіб, які порушили вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища, до органів місцевого самоврядування, органів внутрішніх справ і штабів громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону;
передавати до прокуратури, органів попереднього слідства та дізнання матеріали про виявлені факти правопорушень, в яких є ознаки злочину.

Крім того, Державній екологічній інспекції надано право:

одержувати довідкові та інформаційні матеріали про стан екологічної та радіаційної безпеки, повідомлення про аварії та їх причини, технічну й іншу документацію, а також інформацію, необхідну для виконання покладених на неї завдань;
залучати спеціалістів для участі в проведенні перевірок;
зупиняти транспортні (в тому числі, плавучі) засоби та проводити їх огляд, огляд речей, знарядь добування;
вилучати знаряддя добування обєктів рослинного та тваринного світу, транспортні (в тому числі, плавучі) засоби, документи тощо;
викликати громадян для одержання від них усних або письмових пояснень;
проводити заходи щодо фіксації екологічних правопорушень.

Таким чином, на Державну екологічну інспекцію покладено обовязки з ведення цілеспрямованої діяльності у галузі контролю над дотриманням екологічного законодавства, реагування на його порушення та збору доказової бази для притягнення винних у скоєнні правопорушення до відповідальності. Але на певному етапі своєї діяльності екологічна інспекція виконує дії (збір первинної доказової бази, їх оцінка, прийняття рішення щодо притягнення особи до відповідальності), тотожні діяльності органу дізнання в ОВС, і навіть дублює їх.

Однією з особливостей екологічних злочинів є відносно невеликий проміжок часу їх здійснення і складність визначення осіб, винних у скоєнні цих злочинів. Зважаючи на це, уявляється доцільним доповнити перелік органів дізнання ще одним органом Державною екологічною інспекцією у справах, що стосуються порушень екологічного законодавства, надавши їй повноваження щодо процесуального встановлення і закріплення події злочину, осіб, винних у його скоєні, призначення судових експертиз тощо на правах, передбачених для органів дізнання, без надання повноважень ведення оперативно-розшукової діяльності. Подібні повноваження надані, наприклад, Агентству з охорони навколишнього природного середовища США. Такий крок дасть змогу реалізувати ряд позитивних моментів:

Зменшиться навантаження на працівників органів внутрішніх справ, які часто не є компетентними у вирішенні питань екологічного законодавства, особливо тих, що повязані із технологічними аспектами господарської діяльності.
Володіння Державною екологічною інспекцією масивом нормативно-правової бази в галузі використання, відтворення природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища забезпечить охоплення повного переліку норм, що були порушені. Це допоможе, насамперед, у визначенні ступеня і міри вини осіб, які скоїли злочин, обґрунтуванні притягнення їх до кримінальної відповідальності, що, в свою чергу, позитивно відібється на якості матеріалів, які будуть передані слідчим для ведення досудового слідства.
Надасть можливість забезпечити збирання доказової бази засобами кримінального права (відповідальність за свідомо неправдиве показання та ін.).
Буде досягатися більш оперативне реагування на екологічні злочини.
Процесуальне закріплення екологічної інспекції як органу дізнання надасть слідчому повноваження давати окремі доручення в порядку статей 114 і 118 КПК України, вимагати їх виконання і контролювати його якість.
Крім того, наявність спеціального обладнання і володіння екологічною інформацією в регіоні, наявність зброї у штатних працівників забезпечать їм більш повне збирання доказів і їх фіксацію, а також сприятимуть підтриманню ними законності під час виконання своїх обовязків.

Звичайно, надання таких широких повноважень повинно супроводжуватися підвищенням якості юридичного забезпечення Державної екологічної інспекції і Міністерства екології та природних ресурсів у цілому. Адже, незважаючи на той факт, що ці органи здійснюють свою діяльність переважно у правовій площині, кількість юристів у їхньому складі є явно недостатньою, відсутні юридичні відділи, а лише передбачена посада юрисконсульта. На цьому факті, зокрема, наголошувала І. В. Тустановська, зазначаючи, що в Агентстві з охорони навколишнього природного середовища США тільки в центральному апараті у Вашингтоні працює понад 50 юристів.⁸

Крім того, на федеральному рівні у складі Департаменту юстиції США існує відділ екології та природних ресурсів. Завданнями цього відділу є:

нагляд за дотриманням екологічного законодавства в інтересах захисту навколишнього природного середовища та здоровя громадян;
захист інтересів держави у спорах, які виникають унаслідок здійснення урядових програм;
представництво США з усіх питань, які стосуються охорони і використання природних ресурсів та громадських земель, захисту дикої природи, прав та вимог індіанців, а також придбання федеральної власності;
ведення судових процесів з екологічних питань.

Структура і діяльність відділу екології та природних ресурсів Департаменту юстиції США диференційована за наступними напрямками:

Секція екологічних злочинів (environmental crimes section) 20 юристів.
Секція застосування екологічного законодавства (environmental enforcement section) 100 юристів.
Секція із захисту екологічних інтересів (environmental defense section) 50 юристів.
Секція охорони дикої природи та ресурсів моря (wildlife and marine resources section) 20 юристів.
Секція загальних тяжб (general litigation section) 50 юристів.
Секція із захисту прав/ресурсів індіанців (Indian resources section) 10 юристів.
Секція придбання землі (land acquisition section) 20 юристів.
Секція політики, законодавства і спеціальних тяжб (policy, legislation and special litigation section) 50 юристів.
Апеляційна секція (appellate section) 40 юристів.
Виконавчий офіс (executive office) 10 юристів.

Таким чином, тільки на федеральному рівні у складі Департаменту юстиції питаннями охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів займаються 370 юристів. В Україні подібні функції здійснює Генеральна прокуратура України. Однак в її складі у відділі нагляду за дотриманням природоохоронного законодавства передбачено лише 5 штатних одиниць.

У більшості штатів США також є офіс Міністра юстиції штату, подібний до федерального. Кількість юристів у цьому офісі залежить від розміру штату та складності екологічної обстановки в ньому. В Україні на місцевому рівні нагляд за дотриманням екологічного законодавства здійснюють спеціалізовані природоохоронні прокуратури.

Як уже відмічалось, існують юридичні відділи в структурі центрального апарату Агентства з охорони навколишнього природного середовища США, а також у складі 10 регіональних представництв у містах Атланта, Бостон, Даллас, Денвер, Канзас-Сіті, Нью-Йорк, Сан-Франциско, Сіетл, Філадельфія та Чикаго. І в цьому випадку співвідношення кількісних і якісних показників щодо юридичного забезпечення Агентства з охорони навколишнього природного середовища США і міністерства з аналогічними функціями в України знов не на користь останнього.

Рівень юридичної підготовки працівників Міністерства охорони навколишнього природного середовища залишає бажати кращого, більше того, вони самі відмічають низький рівень юридичної підготовки матеріалів щодо порушень екологічного законодавства. Зокрема, у ході анкетування й опитувань працівників управлінь екології та природних ресурсів у Харківській, Запорізькій та Донецькій областях у 2002 році зясувалося, що 40,9 % опитаних вважають рівень своєї юридичної підготовки недостатнім, у практиці 54,5 % респондентів були випадки, коли вони не знали, як необхідно діяти у випадку порушення екологічного законодавства. На запитання «Як часто у Вашій діяльності Вам необхідна кваліфікована юридична допомога з питань застосування екологічного законодавства?» 13,6 % респондентів відповіли «постійно», 22,8 % «часто», 54,5 % «іноді», 9,1 % «ніколи». У практиці приблизно 31,8 % опитаних мали місце випадки відміни судом чи безпосереднім керівництвом постанов про притягнення осіб, винних у порушенні екологічного законодавства, або заборону (припинення) діяльності підприємств, установ та організацій. Незважаючи на явну гостроту проблем юридичного забезпечення діяльності працівників Міністерства екології та природних ресурсів, у випадку виникнення складних, з юридичної точки зору, ситуацій лише 50 % опитаних звертаються за допомогою до штатного юриста, 4,5 % до співробітників природоохоронної прокуратури, 36,4 % намагаються вирішити ситуацію самостійно, а 9,1 % використовують інші джерела (звертання за допомогою до юристів знайомих, родичів, використання ресурсу обєднань громадян тощо).

Нині залишається невирішеною доля природоохоронних прокуратур у складі Прокуратури України. Згідно з Конституцією України (Розділ VII «Прокуратура»), виконання функцій загального нагляду не входить до її компетенції, а обсяг повноважень і сфери діяльності скорочено. Тому після формування системи досудового слідства, а також вирішення інших питань з приведення законодавства України у відповідність до конституційних положень, необхідно зберегти кадри кваліфікованих юристів, які займаються застосуванням екологічного законодавства. Можливим варіантом вирішення цієї проблеми уявляється передача частини цих структур в якості відділів до складу Міністерства охорони навколишнього природного середовища шляхом надання можливості добровільного переходу з вирішенням питання про збереження соціальних пільг, матеріального і технічного забезпечення.

Певні заперечення викликає існуюча практика формування різних дорадчо-консультативних органів із різних питань, в тому числі в екологічній сфері, за персональним принципом. Наприклад, Постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1999 року було створено Міжвідомчу комісію із забезпечення виконання Рамкової конвенції ООН про зміну клімату. Цією ж Постановою було затверджено і персональний склад цього органу. Але за майже 4-річний термін роботи цього органу вже неодноразово змінився склад та посади держслужбовців, які в ній працювали. Деякі з перелічених у Постанові осіб взагалі полишили державну службу, але номінально за ними зберігається місце в цій комісії. Такі випадки мають непоодинокий характер і лише створюють зайві перепони щодо ефективного вирішення створюваними органами поставлених перед ними питань, придають їх діяльності формальний характер. Для вирішення цієї ситуації варто було б при формуванні таких органів вказувати не окремих осіб, які на даний момент обіймають певну посаду, а безпосередньо рівень чиновника, який буде брати участь у роботі таких консультативно-дорадчих органів, наприклад, міністр або 1-й заступник міністра. Таким чином, вступаючи на посаду, кожен службовець вже буде знати свої обовязки щодо участі в роботі різних створюваних комісій і органів.

До того ж, часті зміни у функціональному складі центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища тільки збільшують плутанину у відносинах між різними відомствами, нервову напругу співробітників тощо. Будь-яка реорганізація це не тільки «зміна вивіски» це й значний ажіотаж щодо майбутньої долі працівників, складні питання із матеріальним забезпеченням, і, мабуть, важко не погодитись із тим, що в умовах такого функціонування ефективність роботи цих органів значною мірою падає.
Важко погодитись із новою назвою одного із поресурсових відомств Державний комітет природних ресурсів України. Оскільки в нас вже є відомства, які опікуються долею тих чи інших природних обєктів (Держкомзем, Держкомлісгосп, Держкомводгосп), то як з теоретичної, так і з практичної точки зору більш правильним було б назвати цей Державний комітет на кшталт Державного комітету України по геології і використанню надр, що вже колись існував. Це була б більш влучна та доречна назва відповідно до функціональних обовязків, що покладаються на новостворений комітет відповідно до положень Указу Президента «Про заходи щодо підвищення ефективності державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів».

Ще більші нарікання і навіть подив викликає рішення про передачу до складу Державного комітету природних ресурсів України Державної служби заповідної справи, тобто суто природоохоронна функція «виривається» із компетенції головного природоохоронного відомства.

Зважаючи на вищевказане, можна із великою долею вірогідності напророкувати, що нинішня реорганізація природоохоронного відомства є не останньою, доки рішення в цій сфері приймаються виключно адміністративним шляхом, без урахування напрацювань науковців та практиків, думки громадськості, яка, хоча б консультативно, могла взяти участь у вирішенні цього питання, особливо після того, як Україна в 1999 році ратифікувала Конвенцію про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Оргуську конвенцію).

Проблеми підвищення ефективності виробничого екологічного управління в Україні

Зміни пріоритетів та цілей екологічного управління, відхід від централізованого жорсткого впливу державних органів, формування економіки, що ґрунтується на різних формах власності, приватизація значної частки підприємств ведуть до збільшення ролі виробничого екологічного управління. Таке управління за присутності всіх загальних ознак характеризується більш локальним характером і конкретнішим визначенням цілей і завдань, які планується досягти в процесі його здійснення.

У ст. 66 Конституції України закріплено: «Кожен зобовязаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки». Деталізацію стосовно субєктів господарської діяльності ці положення отримали в ст. 10 Закону України «Про підприємництво»: «Підприємець зобовязаний не завдавати шкоди навколишньому середовищу, не порушувати прав та інтересів громадян, підприємств, установ, організацій і держави, що охороняються законом».

Ст. 11 Закону України «Про підприємства в Україні» вже безпосередньо вказує: «Підприємство зобовязане своєчасно здійснювати природоохоронні заходи, спрямовані на зниження і компенсацію негативного впливу його виробництва на природне середовище, здоровя та власність людей. Фінансування таких заходів відбувається за рахунок власних коштів або інших джерел».

Наявність у законодавстві цих норм, а також можливість настання реальної юридичної відповідальності за їх порушення спонукає субєктів господарювання слідкувати за дотриманням законодавства. Таким чином, держава, в особі її уповноважених органів, створює межі, в яких повинен реалізовувати свою діяльність будь-який субєкт господарювання. Разом із тим, у цих межах залишаються можливості активної дії із формування субєктами господарювання власної екологічної політики, її цілей та механізмів їх досягнення. Процес організації такої діяльності в рамках одного підприємства або їх груп регулюється саме в рамках виробничого екологічного управління.

В умовах ринкової економіки залишаються конкурентоспроможними і виживають тільки ті підприємства, керівництво яких виявляє потреби споживачів та очікування громадян в цілому, будує ефективну структуру бізнесу для їх задоволення. Демократичне суспільство вважає надзвичайно важливими не тільки права безпосередніх споживачів продукції, але й права громадян, перш за все, право на доступ до інформації, право на безпечне навколишнє середовище. Цей факт підтверджують дані соціологічних досліджень. Зокрема, відповідно до результатів соціологічного опитування, проведеного в липні 2001 року центром «Соціополіс», 21 % опитаних однією з основних проблем вважають погіршення стану навколишнього середовища, поставивши її перед проблемами зростання корупції та хабарництва, політичної нестабільності, слабкості державної влади, захисту малозабезпечених тощо.⁹ Таке становище змушує субєктів господарської діяльності активно включати екологічну складову до власної політики, враховувати негативні екологічні наслідки своєї діяльності.

Обєктами екологічного управління у виробничих обєднаннях і на промислових підприємствах найчастіше визначають діяльність підрозділів з використання, відновлення і відтворення природних ресурсів; етапи розроблення і виготовлення продукції, на яких визначають екологічні і гігієнічні властивості продукції; усі технологічні етапи виробництва, де можуть виникнути сировинні, побічні, основні продукти та вторинні матеріали, що забруднюють навколишнє середовище і шкідливо впливають на нього; засоби охорони навколишнього середовища. У сучасних умовах відбувається значне зростання кількості невеликих підприємств, а також збільшення числа громадян, які займаються господарською діяльністю без створення юридичної особи. Характер технологічних процесів на таких невеликих підприємствах є не менш, а іноді, через примітивні та застарілі технології, що на них використовуються, більш екологічно небезпечним, ніж на великих підприємствах. Утримання на невеликому підприємстві спеціалістів-екологів або спеціалізованої служби є занадто витратним, тому персональна відповідальність за його екологічне становище покладається в такому разі на керівника. На великих підприємствах, особливо тих, що намагаються виходити зі своєю продукцією на світовий ринок, навпаки, відбувається підвищення ролі екологічних служб із введенням посади заступника директора з екології або створення у складі ради директорів посади директора з екології.

Система екологічного управління, що застосовується на підприємстві, обирається ним самостійно з урахуванням характеру і складності виробництва, технологічних процесів. Природно, що підприємство, на якому створено екологічну службу із наданням її керівникові статусу заступника директора або директора з екології, має більші потенційні можливості для досягнення цілей своєї екологічної політики. Разом із тим підприємства, де спеціаліст з екології або екологічна служба в ряді випадків відсутні (невелике підприємство, низький рівень потенційної екологічної небезпеки), можуть не менш успішно вирішувати свої екологічні проблеми. Прийняття рішення про створення таких служб вирішується самостійно адміністрацією підприємств, нормативні вимоги про необхідність наявності спеціалізованої екологічної служби мають місце лише в окремих випадках. Наприклад, відповідно до п. 2.3. «Правил утримання зелених насаджень міст та інших населених пунктів України» місцеві органи державної виконавчої влади можуть передавати у користування зелені насадження землекористувачам у тому разі, якщо в них створено спеціалізовані служби з ведення зеленого господарства. Про це складається акт і приймається рішення місцевого органу державної виконавчої влади.

У 1997 році Держстандарт України наказом № 495 від 18 серпня затвердив й увів у дію державні стандарти України ДСТУ ISO 14001-97 «Системи управління навколишнім середовищем. Склад та опис елементів і настанови щодо їх застосування» і ДСТУ ISO 14004-97 «Системи управління навколишнім середовищем. Загальні настанови щодо принципів управління, систем та засобів забезпечення». Ці стандарти заповнили прогалину, яка утворилася після того, як втратив чинність ГОСТ 1-42333-86 «Управление охраной окружающей среды. Основные положения». Новизна запроваджених стандартів полягає в тому, що при описі систем екологічного управління в них залишається значне місце для ініціативної діяльності підприємств. Зокрема, у вступі до ДСТУ ISO 14001-97 «Системи управління навколишнім середовищем. Склад та опис елементів і настанови щодо їх застосування» проголошується: «Слід зауважити, що цей стандарт не встановлює конкретних вимог до екологічних характеристик, окрім обовязку дотримуватись чинного законодавства і нормативних актів, а також обовязку щодо постійного вдосконалення. Так що дві організації, які здійснюють подібну діяльність, але мають різні екологічні характеристики, можуть обидві відповідати його вимогам». Таким чином, при здійсненні виробничого екологічного управління досягаються як обовязкові, визначені в законодавстві цілі (такими найчастіше виступають екологічні нормативи, стандарти, ліміти тощо), так і добровільні, тобто ті, які визначає для себе кожен субєкт господарської діяльності.

Юрій Саталкін, один із розробників проекту Закону України «Про екологічний аудит», який було подано до Верховної Ради України Кабінетом Міністрів, коментуючи ситуацію з уведенням у дію нових стандартів вказує: «Стандарти серії ДСТУ 14000 зараз вдосконалюються. Зокрема, буде прийнято спеціалізовані стандарти для різних галузей промисловості. Також буде прийнято спеціалізовані стандарти для проведення екологічного аудиту при приватизації і екологічному страхуванні& Виробництво на підприємствах, які не відповідають вимогам ISO 14000, буде призупинено, або буде прийнято рішення про оздоровлення підприємства та його повторну сертифікацію через деякий час». Але з таким висловлюванням не можна погодитися. Стандарти серії ISO 14000 уводились, насамперед, як добровільні стандарти. Підприємства мають самі зробити вибір щодо їх впровадження та найбільш прийнятної для себе форми застосування. Навіть у Європі, де ці стандарти діють з 1993 року, а підприємства отримали можливість сертифікації з 1995 року, лише відносно невелика частка підприємств одержала сертифікат відповідності власної системи екологічного управління вимогам стандартів серії ISO 14000. Подібна ситуація складається і в Україні. Зокрема, заступник директора із сертифікації УкрЦСМ В. Рімер відзначає: «Наша організація акредитована Держстандартом в якості сертифікатора за стандартом ДСТУ ISO 14000. Однак українські підприємства мало зацікавлені в сертифікації своїх систем управління навколишнім середовищем, тому ми ще не видали жодного сертифіката». Стандарти серії ДСТУ ISO 14000 набрали чинності в Україні з 1 січня 1998 року, але спеціаліст Держстандарту, відповідальний за ведення реєстру сертифікатів якості, Т. Зубко зауважила, що станом на вересень 2001 року жодне українське підприємство не сертифіковане за цими стандартами, хоча деякі планують це зробити.¹⁰ І лише 8 лютого 2002 року, за інформацією агентства УНІАН, концерн «Стирол» (м. Горлівка), один з лідерів української хімічної та фармацевтичної промисловості, першим в Україні і одним із перших у Європі одержав Міжнародний екологічний сертифікат ISO 14001. Як повідомив Голова правління ВАТ концерну «Стирол» Микола Янковський, проведена міжнародним технічним товариством «Бюро Верітас» сертифікація системи екологічного менеджменту концерну підтвердила її високу ефективність і цілковиту відповідність вимогам стандарту ISO 14001. Але підготовка до сертифікації тривала кілька років і підтримувалася в якості пілотного проекту іноземними фінансовими донорами.

Певну допомогу в активізації діяльності підприємств із сертифікації власних систем екологічного управління можуть надати запроваджені вже на багатьох підприємствах України стандарти ДСТУ ISO серії 9000 щодо систем якості. Ці стандарти вже в опосередкованій формі передбачають урахування певних екологічних чинників. Тому система управління якістю може стати базою для формування систем екологічного управління. Від застосування цих систем залежить конкурентоспроможність підприємств та їхньої продукції на світовому ринку. На цей факт вказано і в самому стандарті ДСТУ ISO 14001-97. Зокрема, у додатку б до цього стандарту розглянуто звязки між стандартами екологічного управління (ДСТУ ISO 14001) і стандартами якості продукції (ДСТУ ISO 9001).

Управлінські можливості сертифікації за стандартами ISO 14000 полягають у тому, що підприємство, яке декларує свою відповідність цим стандартам і підтвердило цю декларацію після отримання сертифікату, мусить постійно підтверджувати факт відповідності вимогам стандартів шляхом регулярного проведення аудиту та перевірок. Процес сертифікації за міжнародними стандартами є достатньо дорогим, тому, витративши гроші і розуміючи факт можливої втрати сертифіката, власник підприємства буде вимагати стабільної дії систем екологічного управління, дотримання екологічних та технологічних вимог. Отже, зявляється новий аспект економічної зацікавленості субєкта господарювання втрата вкладених коштів, зменшення довіри до підприємства з боку іноземних інвесторів та партнерів, міжнародних інституцій, зменшення конкурентоспроможності товару на світовому ринку.

Як свідчить вищесказане, на підприємстві екологічне управління характеризується значною гнучкістю та ініціативністю. Разом з тим, ефективне функціонування такої системи є достатньо дорогим процесом, тому цей аспект необхідно враховувати при правовому регулюванні еколого-правових відносин з метою надання пільг підприємствам, де такі системи існують. Екологічні показники повинні стати невідємною складовою оцінки підприємства, його інвестиційної привабливості. У ст. 7 Закону України «Про державну підтримку малого підприємництва» вказано: «Підтримка малого підприємництва здійснюється відповідно до Національної програми сприяння розвитку малого підприємництва в Україні, програми підтримки малого підприємництва в Автономній Республіці Крим, регіональних та місцевих програм підтримки малого підприємництва, які затверджуються відповідно до законодавства.

Програми підтримки малого підприємництва включають положення про:

фінансово-кредитну та інвестиційну підтримку субєктів малого підприємництва;
забезпечення участі субєктів малого підприємництва у виконанні поставок для державних, регіональних та місцевих потреб;
вдосконалення нормативно-правової бази у сфері підприємницької діяльності;
сприяння створенню інфраструктури розвитку малого підприємництва;
пропозиції щодо встановлення системи пільг для субєктів малого підприємництва, у тому числі помякшення податкової політики;
допомогу в матеріально-технічному та інформаційному забезпеченні».

У п. 4 ст. 8 цього ж Закону передбачено: «Відбір проектів по реалізації Національної програми сприяння розвитку малого підприємництва в Україні здійснюється на конкурсних засадах. Положення про проведення конкурсів проектів затверджується Кабінетом Міністрів України».

Нині таке положення не прийняте і не затверджене. Проте з метою врахування екологічних чинників при розгляді проектів з надання державної підтримки малому підприємництву слід передбачити в такому положенні пункт щодо визначення субєктів її отримання. Найбільш доцільним було б закріплення такого положення: «При проведенні конкурсу проектів на отримання державної підтримки, за рівних інших умов, перевага надається тим підприємствам, які сертифіковані за стандартами серій ДСТУ ISO 14000 і ДСТУ ISO 9000». Тотожні формулювання необхідно включити й до складу інших нормативних актів, що регулюють подібні відносини, наприклад, до Постанови Кабінету Міністрів України від 25.11.1999 року «Про Порядок проведення на конкурсних засадах оцінки та відбору інвестиційних проектів, що передбачають залучення коштів державного бюджету». Усе це в повній мірі повинно стосуватись, і випадків укладання договорів на виконання робіт і поставок для державних потреб, яке згідно ст. 15 Закону України «Про підприємництво» виступає формою його державного регулювання.

Для тих підприємств, для яких вирішення екологічних проблем є завданням другого плану, основною умовою ефективного виробничого екологічного управління виступає можливість отримання додаткового прибутку або інших переваг. Цей процес безпосередньо повязаний з чинним законодавством, що регулює економіко-правові засади такої еколого-ефективної діяльності. У сучасних умовах формується нормативна база для існування засад екологічно сприятливої господарської діяльності, однойменний проект подано до Верховної Ради України і розглянуто в першому читанні. Зменшується вплив державних органів з екологічного управління за рахунок передачі частини управлінських функцій субєктам підприємницької діяльності. Зокрема, ведення еколого-аудиторської діяльності зменшує необхідність численних перевірок підприємств, на яких регулярно проводиться екологічний аудит. У цьому випадку така діяльність вигідна всім: підприємству, оскільки воно вчасно отримує інформацію щодо недоліків власної екологічної політики, може вчасно виправити свої помилки; аудитору або аудиторській фірмі, які отримують прибуток від своє діяльності; державним органам, що отримують вже опрацьовану та оброблену достовірну інформацію. Подібний взаємовигідний ефект досягається також у процесі здійснення екологічного страхування, екологічного лімітування тощо.

Участь громадськості в процесі екологічного управління

Ще одним різновидом екологічного управління є громадське екологічне управління. Його існування обумовлено, насамперед, необхідністю реалізації прав громадян на участь в управлінні державними справами, яке проголошено в ст. 38 Конституції України, та забезпечення захисту від свавілля органів влади, нехтування і зневажання з їхнього боку екологічних та суміжних з ними прав населення.

Деякі аспекти громадського екологічного управління мають давню історію. Зокрема, Карел ван дер Звєп вказує, що: «Шведська правова система вже у XVIII столітті містила норми, які можна віднести до участі громадськості. Подібні приклади є в історії попередніх періодів: у середньовіччі або навіть раніше з 1000 року нашої ери. Люди, які жили в низинних землях (Голландія, Данія, Німеччина), постійно знаходились у стані війни з морем. Тому вони мусили займатись меліорацією, польдеризацією, будівництвом дамб і контролюванням рівня води відповідно до дійсної потреби. Зведення дамб потребує управління й регулювання, і найдавніші відомі нам правила відносяться до 1100 року нашої ери. Це були, так звані, Rustringer Rules of Law, які безпосередньо залучали місцеве населення до вирішення цих питань. Такий вид прямого залучення громадськості існує в Нідерландах і нині».¹¹ Однак такі механізми громадської участі здебільшого мали лише дотичне відношення до екологічних питань. Збереження природних ресурсів і охорона навколишнього середовища стали включатися до соціальних систем лише недавно, з приверненням уваги до екологічних проблем, посиленням громадської свідомості та відповідальності.

Право громадян на участь у процесі прийняття рішень при здійсненні екологічного управління передбачено багатьма міжнародно-правовими актами. Зокрема, принципом 10 Декларації Ріо-де-Жанейро з навколишнього середовища і розвитку встановлено: «Екологічні проблеми найкраще вирішуються за участю всіх зацікавлених громадян на відповідному рівні. На національному рівні кожен індивід повинен мати можливість належного доступу до всієї інформації про навколишнє середовище, яка є в розпорядженні владних структур, включаючи інформацію щодо небезпечних речовин та видів діяльності, а також можливості брати участь у процесі прийняття рішень. Держави сприяють інформуванню й участі громадськості».

2325 жовтня 1995 року у Софії під час III Всеєвропейскої Конференції міністрів охорони довкілля було прийнято «Керівні принципи із забезпечення доступу до екологічної інформації і участі громадськості в процесі прийняття рішень з питань охорони довкілля». Процес реалізації цих положень знайшов своє відображення у «Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля» так званій, Оргуській Конвенції, яку було підписано 25 червня 1998 року і ратифіковано Україною в 1999 році. Особливістю цієї Конвенції є те, що вона, на відміну від інших, не тільки містить матеріальні норми, які закріплюють право громадян на участь в екологічному управлінні, але й встановлює процесуальний порядок реалізації цих прав.

Національним законодавством України також передбачено можливості здійснення громадянами та їх обєднаннями функцій екологічного управління. У багатьох випадках воно регламентує участь громадськості в процесі екологічного управління значно ширше, ніж це передбачено міжнародними нормами. Зокрема, ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» закріплює екологічні права громадян України. У розділі IV цього ж Закону «Повноваження органів управління в галузі охорони навколишнього природного середовища» міститься ст. 21 «Повноваження громадських обєднань у галузі охорони навколишнього природного середовища», в якій встановлено права громадських природоохоронних обєднань.

На основі аналізу положень законодавства з питань участі в процесі екологічного управління громадян та їх обєднань, можливості щодо участі в еколого-управлінських процесах можна поділити на кілька груп:

вплив на формування екологічної політики на різних рівнях і участь у прийнятті екологічно значущих рішень;
громадський екологічний моніторинг;
ініціація і проведення екологічної експертизи;
здійснення громадського екологічного контролю.

Реалізація цих можливостей частково прямо передбачена в екологічному законодавстві, частково міститься в інших нормативних актах і є формою реалізації загальних прав громадян. В останньому варіанті особливості їх застосування характеризуються обєктом, на який здійснюється вплив, людину, а через неї на навколишнє природне середовище.

Саме через таку класифікацію, хоча вона і є досить відносною, уявляється найбільш правильним розглянути громадське екологічне управління.

Вплив на формування екологічної політики на різних рівнях і участь у прийнятті екологічно значущих рішень. Відповідно до законодавства України громадяни можуть впливати на формування екологічної політики як прямо, так і опосередковано. Реалізація цього права здійснюється шляхом виборів до органів державної влади та місцевого самоврядування, організації та участі в діяльності політичних партій і громадських організацій, внесення пропозицій до органів влади, а також заслуховування звітів посадових осіб.

Найбільший інтерес становлять можливості міжсекторальної співпраці між органами влади, представниками бізнесу і громадськістю. Такі форми співпраці набувають все більшого розповсюдження. Зокрема, у 2000 році фракцією Народно-демократичної партії у Верховній Раді України за поданням Всеукраїнської екологічної Ліги було ініційовано і проведено парламентські слухання щодо дотримання вимог екологічного законодавства в Україні, напрямків реалізації та вдосконалення екологічної політики. Проведенню цих слухань передувала велика робота із залученням науковців і представників громадськості. Проведено засідання і науково-практичні конференції на теми: «Оцінка екологічного ризику та безпеки життєдіяльності», «Науково-правове обґрунтування екологічного аудиту та екологічного страхування», «Робота екологічних таборів як форма виховання екологічного світогляду молоді», «Шляхи розвязання екологічних проблем Карпатського регіону в контексті спільної діяльності державних та громадських організацій» тощо. За результатами парламентських слухань було прийнято Постанову Верховної Ради України від 7 грудня 2000 року «Про рекомендації парламентських слухань щодо дотримання вимог екологічного законодавства в Україні, напрямів реалізації та вдосконалення екологічної політики», в якій було дано оцінку існуючій державній екологічній політиці, а також вказано на шляхи її вдосконалення. Зокрема, як один із напрямів подальшого вдосконалення вказано рівноправне партнерство держави та громадських екологічних організацій.

Різноманітні проекти з формування екологічної політики реалізуються на місцевому рівні. У ряді міст Донбасу (Артемівськ, Дружківка, Словянськ і Горлівка) Еколого-культурний центр «Бахмат» намагався започаткувати експеримент з формування місцевих екологічних планів дій, але через недостатню активність місцевої влади не вдалося досягти бажаних результатів. Разом з тим, плідно і ефективно реалізується програма місцевих екологічних дій за фінансової підтримки USAID у громадах міст Павлоград, Євпаторія, Коростишів, Косівському районі Івано-Франківської області, Балаклавському районі міста Севастополя, Сватівському районі Луганської області та селищі Чечельник Вінницької області. Основна мета такої діяльності максимальне врахування інтересів місцевих жителів, підприємств, установ, організацій незалежно від їх форм власності при складанні екологічних програм. Ця діяльність має суто добровільний характер і не передбачена законодавством України, тому вона відбувається за згодою органів місцевого самоврядування в рамках їх постійної роботи з екологічного планування. Головним її підсумком повинна стати реальність виконання запланованих заходів, залучення додаткових коштів.

Останнім часом все більше уваги приділяється процедурним питанням щодо участі громадськості в прийнятті екологічно значущих рішень. Наприклад, вже згадувана Оргуська конвенція в статтях 6, 7, 8 передбачає, що кожна з країн сторін Конвенції забезпечує участь громадськості в прийнятті рішень щодо конкретних видів діяльності, в розробці планів, програм і політичних документів, повязаних з навколишнім середовищем, підготовці нормативних актів виконавчої влади і/або загальнообовязкових юридичних актів.

До недавнього часу обовязковість проведення громадських слухань передбачалася лише з питань використання ядерної енергії та радіаційної безпеки. Випадки і порядок їх проведення встановлено Постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 1998 року «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань з питань використання ядерної енергії та радіаційної безпеки». З ратифікацією Оргуської конвенції перелік випадків проведення громадських слухань з екологічних питань значно розширився. Але громадські слухання можуть проводитись і у випадках, не передбачених даними нормативними актами. Зокрема, відповідно до ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування» проведення громадських слухань є обовязковим не рідше одного разу на рік. Порядок їх проведення визначається статутом територіальної громади. Таким чином, обовязковість проведення громадських слухань з екологічних питань може бути врегульована на локальному рівні. Наприклад, порядок проведення громадських слухань у м. Харків передбачений у ст. 24 глави IV «Форми безпосередньої реалізації повноважень територіальної громади» Статуту територіальної громади міста Харкова.¹²

Основною проблемою при проведенні громадських слухань є врахування зауважень, що виникли при їх проведенні. Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування» та Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань з питань використання ядерної енергії та радіаційної безпеки» всі пропозиції за результатами громадських слухань підлягають обовязковому розгляду органами місцевого самоврядування. Але розгляд не означає врахування, тобто сама ідея проведення громадських слухань може перетворитися на формальність, неприємну, але необхідну процедуру для органів влади.

Разом із тим, представники громадськості часто не є спеціалістами з екологічних питань, на їхню позицію можуть впливати різні чинники. Така ситуація потребує свого законодавчого вирішення. Відповідно до Постанови Верховної Ради України «Про рекомендації парламентських слухань щодо дотримання вимог екологічного законодавства в Україні, напрямів реалізації та вдосконалення екологічної політики» Верховна Рада звернулася до Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад, відповідних державних адміністрацій, громадських організацій з пропозицією щодо розробки проекту Закону України «Про екологічні громадські слухання». У цьому проекті необхідно передбачити обовязок органу, що організує громадські слухання, розглянути всі зауваження, що надійшли під час проведення слухань, оцінити їх і дати обґрунтовану відповідь у засобах масової інформації відповідного рівня у разі, коли ті чи інші зауваження не було враховано при прийнятті остаточного рішення. Можливість оскарження такої відповіді може стати сильним стримулюючим фактором для органів влади і місцевого самоврядування, який не дозволить ігнорувати думку громадськості.

Громадський екологічний моніторинг. Значна частина екологічно значущої інформації отримується громадянами і громадськими організаціями шляхом спостережень. Особливістю названих субєктів є те, що в процесі визначення стану навколишнього природного середовища і його компонентів вони не обмежені якимись процесуальними чи територіальними рамками, а також часом. Ця діяльність може не мати цілеспрямованого характеру, може відбуватись одноразово чи періодично. Неабияку роль відіграє й внутрішня мотивація (висока громадська активність особи, турбота про чистоту прибудинкової території тощо).

Державні службовці через обєктивні фактори часто обмежені в можливостях щодо своєчасного реагування на порушення екологічного законодавства. Це можуть у повному обсязі компенсувати громадяни, які в ході своєї виробничої діяльності або на відпочинку виявляють порушення екологічного законодавства, а саме: джерела забруднення або його наслідки (мастильні плями, сміття), протиправну діяльність певних осіб (самовільне використання природних обєктів, порушення правил користування ними). Як правило, таке виявлення відбувається шляхом фізичних спостережень за станом навколишнього природного середовища, а також за певними індикаційними видами рослин і тварин.

Громадський екологічний моніторинг може мати й цілеспрямований характер. Свого часу в США рух, так званих, «річкових пішоходів» осіб, які добровільно здійснювали обходи вздовж рік та струмків з метою встановлення підприємств, що здійснюють промислові скиди у водні обєкти, допоміг повному встановленню підприємств-забруднювачів та реагуванню на ці факти з боку державних органів.¹³ Подібна діяльність здійснюється громадськими організаціями і в Україні.

Основним способом використання такої інформації є її передача органам, що відповідають за стан навколишнього природного середовища, для вжиття заходів щодо усунення порушень екологічного законодавства. Але це не є єдиним шляхом використання такої інформації. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 року «Про затвердження Порядку складання паспортів річок і Порядку установлення берегових смуг водних шляхів та користування ними» для оцінки екологічного стану річок і їх оперативного використання водогосподарськими та іншими заінтересованими організаціями під час вирішення питань комплексного використання водних ресурсів і охорони від забруднення, а також для розроблення прогнозу і заходів щодо їх оздоровлення складаються паспорти річок. У п. 4 серед основних джерел вихідної інформації для складання паспортів річок вказано матеріали комплексних польових обстежень річок та їхніх басейнів. Обмежень щодо того, хто повинен їх проводити, нормативно не встановлено. Тому можна зробити висновок, що громадяни та їх обєднання мають право брати участь у цьому процесі.

На жаль, в Україні не існує засобів матеріального стимулювання осіб, діяльність яких сприяла припиненню екологічного правопорушення, притягненню винних до відповідальності та відшкодуванню шкоди, завданої конкретним правопорушенням. У США законодавчо встановлена і застосовується практика, згідно з якою, у випадку надання інформації, що тягне за собою кримінальну чи цивільну відповідальність, урядові агентства можуть нагородити особу, яка повідомила цю інформацію, премією у розмірі до 10 000 доларів. Вбачається доцільним установити подібне положення і в законодавчому полі України. Сума матеріального стимулювання може встановлюватись у відсотках від суми штрафів, стягнутих з порушників, наприклад 10 %, але, наприклад, не більше 1 000 гривень. Таке стимулювання може реально збільшити екологічну активність громадян, але не дасть можливості комерціалізувати цей процес. Крім того, зацікавленість особи, яка виявила правопорушення, в кінцевому результаті розгляду справи забезпечить постійний контроль за діяльністю спеціально уповноважених органів влади і прозорість процесу правозастосування.

Ініціація і проведення екологічної експертизи. Питання проведення екологічної експертизи, в тому числі і громадської, вже знаходили своє відображення в працях юристів-екологів. Разом з тим, неможливо не констатувати, що час ставить нові вимоги до ролі громадської екологічної експертизи як функції екологічного управління. Зокрема, в Законі України «Про екологічну експертизу» встановлено строки здійснення державної екологічної експертизи, але не встановлено строки проведення громадської екологічної експертизи. У ст. 28 цього Закону перелічено права експерта державної екологічної експертизи, зокрема, право на одержання за його вимогою відомостей та матеріалів, необхідних для проведення екологічної експертизи. Подібного права експерт громадської екологічної експертизи не має, але на нього, відповідно до змісту Закону «Про екологічну експертизу», зокрема статті 29, поширюються всі обовязки експерта щодо проведення екологічної експертизи. Серед них обовязок забезпечувати всебічне, комплексне, обєктивне, якісне й ефективне проведення екологічної експертизи, що є неможливим за відсутності потрібних матеріалів.

Зважаючи на це, необхідно внести зміни до Закону України «Про екологічну експертизу» в частині прав експерта громадської екологічної експертизи, прирівнявши його статус до статусу експерта державної екологічної експертизи, встановити строки проведення громадської екологічної експертизи на рівні строків проведення державної.

Уявляється також доцільним змінити ставлення до висновку громадської екологічної експертизи. Проведення екологічної експертизи, в т.ч. і громадської, є достатньо дорогим процесом, на експерта покладаються певні обовязки. Тому у формулюванні «висновки громадської екологічної експертизи можуть враховуватись при проведенні державної екологічної експертизи, а також органами, що приймають рішення про реалізацію обєкта експертизи» (ст. 42 Закону України «Про екологічну експертизу») слова «можуть враховуватись» потрібно замінити на «повинні враховуватись». Коли ті чи інші висновки громадської екологічної експертизи не враховуються державними органами, повинна бути надана обґрунтована відповідь, з яких причин це сталося.

Проведення громадського екологічного контролю при здійсненні господарської діяльності. Традиційно роль громадських організацій у нашій країні визначалась як допоміжна щодо діяльності державних органів влади й управління різних рівнів. Такими функціями громадські організації було наділено також і в галузі охорони навколишнього природного середовища. Характерно, що право громадських організацій якимось чином контролювати державні контрольні (наглядові) органи і критикувати їх навіть не передбачалось, оскільки самі ці організації розглядалися лише як придаток останніх. Однак у процесі своєї діяльності і самопізнання громадяни й громадські організації прийшли до розуміння, що вони не повинні залишатися придатком державних органів, виконувати їхні доручення. Таке розуміння, в умовах поступової демократизації суспільства, призвело до перших конфліктів між громадськими організаціями та державними органами. Спочатку були звернення, намагання змінити окремі дії органів влади, потім відкриті виступи проти будівництва окремих обєктів (канал Дунай Дніпро, Кримська АЕС), за закриття вже діючих (Чорнобильська АЕС) тощо.

Активізація громадського екологічного руху обумовила певні зміни і в ставленні громадян і влади до екологічних проблем. У перші після «перебудови» вибори до Верховної Ради СРСР від громадських природоохоронних організацій було обрано 40 депутатів, тобто 2 % від загальної кількості. Привернення уваги суспільства до екологічних проблем зумовило деякі поступки з боку державних органів, у тому числі і надання інспекційних повноважень громадським організаціям. Зокрема, відповідно до наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 4 липня 1994 року «Про громадський контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища» керівникам природоохоронних громадських організацій, як і головним державним інспекторам з охорони навколишнього природного середовища, було надано повноваження призначати громадських інспекторів з видачею відповідних посвідчень.

Однак після деякого підйому екологічного руху, на фоні економічного занепаду відбувається зниження уваги до екологічних проблем, зявляються випадки їх популістського використання в політичній боротьбі та зловживання наданими повноваженнями. Усвідомивши цей факт, Міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України своїм наказом від 5 липня 1999 року затвердило нове «Положення про громадських інспекторів з охорони навколишнього природного середовища». У цьому положенні вже вилучено пункти щодо повноважень природоохоронних громадських формувань призначати громадських інспекторів. Таким же чином вирішено питання щодо можливості громадських природоохоронних організацій призначати громадських інспекторів з охорони довкілля і в новому Положенні, затвердженому Наказом міністерства екології та природних ресурсів від 27 лютого 2002 року. Цим самим значно зменшено можливості громадських організацій щодо участі в реагуванні на екологічні правопорушення. З цієї точки зору видається сумнівним твердження Г. А. Ларіонова, що наділення громадських організацій функціями державної інспектури є недоцільним, тому що це призводить лише до дублювання її функцій, а також функцій державних наглядових органів, причому на нижчому професійному рівні.¹⁴ Йдеться про однобічне розуміння проблеми. Громадські природоохоронні формування являють собою найбільш екологічно активну частину населення. Багато з членів цих формувань не бачать можливості для співпраці з державними органами на засадах повної підлеглості. Особливо це стосується тих громадян, які мали негативний досвід спілкування з державними органами. Практика свідчить, що більшість громадських природоохоронних формувань вбачають практичну користь від своєї діяльності саме як опоненти до влади.

Працівники державної екологічної інспекції відмічають низьку активність громадських інспекторів, призначених на цю посаду органами Мінекоресурсів, наявність так званих, «мертвих душ» осіб, які призначені на посаду, але не працюють. Проте такого майже не відбувається у тому разі, коли громадського інспектора рекомендувала на цю посаду екологічна громадська організація. Однак призначення громадських інспекторів без згоди органів державного екологічного контролю надає можливості для різних зловживань, тому необхідно дуже виважено підходити до вирішення цього питання. Але проблема не є нерозвязною.

При Міністерстві екології та природних ресурсів (та його правонаступнику Міністерстві охорони навколишнього природного середовища) і його територіальних управліннях працюють громадські ради зі статусом консультативно-дорадчого органу, які формуються з представників неурядових екологічних організацій для забезпечення врахування інтересів громадськості при прийнятті екологічно значимих рішень, обєднання інтересів державних органів і громадських організацій екологічного спрямування тощо. Ці організації контактують між собою, знають, які з них реально діють, а також осіб, котрі в них працюють. Тому вони достатньо проінформовані відносно тих людей, яких рекомендують громадські організації, їхніх ділових, моральних і професійних якостей.

Зважаючи на вищевикладене, необхідно нормативно відобразити роль такої інституції, як Громадська рада у процесі призначення громадських інспекторів з охорони навколишнього природного середовища. Цей процес повинен бути прозорим і демократичним. Найбільш вдалим уявляється збереження вже існуючої моделі, коли громадський інспектор призначається посадовими особами органів Мінприроди (Мінекоресурсів), та доповнення її в частині можливості призначення громадських інспекторів громадськими організаціями. Таким чином, необхідно нормативно закріпити, що громадська екологічна організація має право рекомендувати кандидата в громадські інспектори з охорони навколишнього природного середовища. Громадська рада при Міністерстві охорони навколишнього природного середовища, аналогічні ради при територіальних органах міністерства розглядають цю кандидатуру і подають свої рекомендації щодо неї посадовим особам органів Мінприроди. Таке ж погодження з громадською радою повинні пройти кандидатури громадських інспекторів, яких рекомендують представники Мінприроди.

У разі позитивного висновку громадських рад органи Мінприроди організують співбесіди з кандидатами на знання вимог екологічного законодавства. За результатами співбесід ухвалюють рішення про затвердження кандидатури громадського інспектора. У положенні необхідно відобразити, що співбесіда проводиться комісією, до складу якої входять Голова територіального управління Мінприроди, Голова громадської ради та представники державного управління охорони навколишнього природного середовища і громадської ради в рівній кількості.

Цим досягаються наступні цілі:

Громадський інспектор з охорони навколишнього природного середовища є незалежною, ефективно діючою інспекційною одиницею, а не «придатком» державних органів.
Забезпечується «прозорість» призначення громадських інспекторів, що безперечно сприятиме посиленню законності у цьому процесі.
Зявляється можливість значною мірою запобігти отриманню владних повноважень особами, які не володіють у достатньому обсязі необхідними знаннями або за своїми моральним та діловими якостями не можуть обіймати посаду громадського інспектора.

У багатьох країнах світу інститут громадських інспекторів з охорони навколишнього середовища невідомий. Але це не означає, що громадяни тих країн не мають можливостей для здійснення екологічного контролю. Наприклад, у США важливу роль у забезпеченні ефективної реалізації права навколишнього середовища відіграє контроль окремих громадян та їхньої організацій над дотриманням природоохоронного законодавства, який ще називається «приватне забезпечення права навколишнього середовища» (private enforcement of environmental laws). Правовою формою цього контролю виступають позови громадян. Уперше можливість подання громадянами позовів як інструмента контролю за реалізацією положень законодавства була передбачена у федеральному Законі США «Про чисте повітря» в 1970 році. З того часу аналогічні норми включаються майже в усі нові і вже діючи федеральні закони США, що регулюють антропогенний вплив на навколишнє середовище. Подібні норми існують і в українському законодавстві, але вони виступають більше не як управлінські механізми, а як засоби усунення порушень екологічного законодавства.

Отже, громадяни та їх обєднання все активніше виступають субєктами екологічного управління. І найчастіше така діяльність повязана саме з екологічними аспектами господарської діяльності, оскільки при її здійсненні довкілля зазнає найбільшого негативного впливу. В умовах демократизації і екологізації соціальних процесів громадськість отримує все більше можливостей для участі в екологічному управлінні й активно їх реалізує як самостійно, так і на партнерських засадах з органами державного та виробничого екологічного управління. Безумовно, цей ефективний напрямок громадської діяльності потребує належного нормативного забезпечення.

Економічна складова реформування еколого-управлінських відносин в Україні

Як вже зазначалося, екологічна ситуація, що склалася в Україні, не відповідає вимогам безпечної життєдіяльності, і першочерговим завданням, яке постає перед органами екологічного управління, є зупинення її погіршення. Довге панування адміністративно-командної системи, нехтування екологічними проблемами, підміна довгострокового планування досягненням найближчих цілей, превалювання оперативної, відомчої нормотворчості у законодавчому регулюванні призвели до того, що напруження в системі «суспільство-природа» майже досягло крайньої межі.

Зміна політичного і державного устрою, зрушення у свідомості людей призвели до небажаного результату абсолютизації ролі ринкових механізмів, застосування, на перший погляд, ефективних економічних важелів без достатньої їх правової і економічної аргументації. Наслідком цього стало ще більше погіршення екологічного стану. Тому назріла нагальна потреба впорядкувати комерційну природоохоронну діяльність, економічні важелі екологічного управління і досягти їх органічного поєднання з адміністративною системою екологічного управління. Тільки таким шляхом можна зупинити погіршення стану навколишнього природного середовища і створити підґрунтя для його майбутнього поліпшення.

Уперше перехід від переважно адміністративних до переважно економічних методів управління природокористуванням і охороною навколишнього середовища було проголошено Постановою Уряду СРСР № 32 від 7 січня 1988 року «Про корінну перебудову справи охорони природи в країні». Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» в окремому розділі передбачено застосування економічного механізму забезпечення охорони навколишнього природного середовища. Таким чином, регламентація застосування економічних важелів знайшла своє законодавче відображення, але тепер виникає потреба в розробці механізмів, які б забезпечили ефективну реалізацію законодавства.

Даючи характеристику цього механізму, О. О. Веклич зазначає, що економічний механізм раціоналізації природокористування існує в розвинутих країнах і поєднує в собі дві великі групи законодавчо закріплених регуляторів екологічної поведінки підприємців.

Перша група спрямована на примушення забруднювачів навколишнього середовища обмежувати свою еколого-деструктивну діяльність. Це цілісна система регуляторів: платежі за викиди, скиди, поховання або розміщення забруднюючих речовин, платежі за погіршення якості природних умов; екологічні податки, що знімаються з прибутку товаровиробників, які випускають продукцію з небезпечними екологічними компонентами; штрафні санкції, компенсаційні виплати за порушення екологічного законодавства, стандартів якості природного середовища і за завданий збиток здоровю населення, навколишній флорі і фауні.

Друга група регуляторів, що активізує природоохоронну діяльність товаровиробників у розвинутих країнах, спрямована на спонукання природокористувачів до поліпшення стану навколишнього середовища. Саме вона є наймогутнішим інструментарієм оздоровлення навколишнього середовища, оскільки, з одного боку, економічно приваблива для природокористувачів, а з іншого боку, дає змогу здійснювати перехід до принципово нової технологічної політики, тобто від контролю забруднення навколишнього середовища до його запобігання. За допомогою державних субсидій, податкових пільг, позик, кредитів за низькими відсотками, режиму прискореної амортизації природоохоронного устаткування, купівлі-продажу прав на забруднення стимулюється екологобезпечна поведінка підприємців. Такі економічні регулятори сприяють впровадженню превентивних техніко-технологічних та організаційних методів боротьби з деградацією довкілля, переходу на безвідходну і ресурсозберігаючу основу суспільного виробництва.¹⁵

Виходячи з тексту Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», можна зробити висновок, що економічний механізм включає в себе наступні складові елементи:

збори за спеціальне використання природних ресурсів (ст. 43);
збори за забруднення навколишнього природного середовища (ст. 44);
збори за погіршення якості природних ресурсів (ст. 45);
організація і діяльність екологічних фондів (ст. 47);
стимулювання в системі охорони навколишнього природного середовища шляхом надання податкових та кредитних пільг, інших фінансових механізмів (ст. 48);
екологічне страхування (ст. 49).

Таким чином, економічні важелі повинні відігравати подвійну роль, яка полягає:

а) в отриманні додаткових бюджетних коштів за експлуатацію природних обєктів і техногенне навантаження на довкілля;

б) у створенні таких умов, за яких самі виробники будуть зацікавлені в підвищенні екологічної безпечності своїх виробничих процесів, продукції та послуг з економічних міркувань.

Крім того, зростаюча екологічна активність населення робить врахування екологічних чинників підприємствами, установами й організаціями в процесі своєї господарської діяльності значним фактором, який відіграє все більшу роль у процесі ціноутворення та збуту продукції.

Однією з проблем економіко-правових проблем забезпечення ефективності екологічного управління є також невиконання вимог природоохоронного законодавства щодо використання коштів місцевих, республіканського Автономної Республіки Крим і Державного фондів охорони навколишнього природного середовища тільки для цільового фінансування природоохоронних та ресурсозберігаючих заходів. Зокрема, перевіркою Рахункової палати використання Міністерством екології та природних ресурсів України коштів Державного фонду охорони навколишнього природного середовища (далі Фонду) у 2000 році було встановлено, що підприємства сплатили у Фонд 37 мільйонів гривень, що майже втричі перевищує заплановану суму. Середній розмір екологічних зборів склав від 0,01 % до 3 % загальних витрат підприємств. Однак фінансування екологічних програм розпочалося тільки в серпні. Понад півроку кошти Фонду взагалі не використовувалися. Навіть після фінансування програм на рахунках щомісячно заморожувалися 56 мільйонів гривень. Як наслідок, приблизно 14 мільйонів гривень так і не було витрачено. З витрачених же Мінекоресурсів коштів понад 3 мільйони гривень пішло на придбання обладнання і транспорту. Закупалися також канцелярські товари і запасні частини для автотранспорту, будувалися гаражі, ремонтувалися будинки обласних управлінь. За твердженням контролерів Рахункової палати, подібна практика мала місце і в 2001 році. Зокрема, у бюджеті Фонду серед природоохоронних заходів вказано витрати на утримання апарату Мінекоресурсів: усього 2,3 мільйона гривень, у тому числі 1 мільйон гривень на придбання автотранспорту. Ці витрати повністю було профінансовано вже у першому кварталі 2001 року.¹⁶

У законодавчому полі України не знайшли свого відображення деякі економічні важелі, які вже застосовуються за кордоном і довели свою ефективність:

переуступка права на викиди/скиди (можливі варіанти «торгівля квотами на викиди (скиди)», «продаж прав на забруднення»);
екологічне маркування;
екологічний податок на продукт;
авансово-компенсаційна система.

Таким чином, не вдаючися до глибокого аналізу, перелічених механізмів та продемонстрованих прикладів, можна констатувати, що існуюча практика стягнення екологічних платежів до бюджету і система розподілу державних коштів обмежують роль «екологічної» складової податково-бюджетної системи в Україні лише наповненням бюджетів різних рівнів, що негативно впливає на стан природних обєктів і довкілля в цілому. Зважаючи на це, є необхідність закріплення на законодавчому рівні положення про привязку суми видатків на охорону навколишнього природного середовища, забезпечення раціонального природокористування та відтворення природних обєктів у відсотковій ставці до загальної суми видатків Державного бюджету, як, наприклад, було зроблено Законом України «Про стимулювання розвитку сільського господарства на період 20012004 років», яким передбачено, що «частка видатків Державного бюджету України на фінансування розвитку сільського господарства має бути не меншою 5 відсотків видатків бюджету».

Відповідно до положень національного законодавства, досягнення цілей екологічної політики здійснюється за допомогою адміністративних і економічних важелів. Але імперативний характер адміністративних важелів, застосування усереднених показників виключають можливість індивідуалізованого підходу до субєктів господарювання і повязані з втручанням у їхню діяльність, що в більшості випадків заборонено законом. За допомогою економічних важелів вплив здійснюється шляхом оперування економічними категоріями. Разом з тим, економічний механізм у галузі охорони навколишнього природного середовища і природокористування поєднує дві великі групи регуляторів екологічної поведінки субєктів господарювання. Перша група спрямована на примушення забруднювачів довкілля обмежувати свою еколого-деструктивну діяльність. Друга група регуляторів, яка активізує природоохоронну діяльність товаровиробників у розвинутих країнах, спрямована на спонукання природокористувачів до поліпшення стану навколишнього природного середовища. Нині в Україні економічний механізм репрезентований регуляторами першої групи, і відбуваються лише перші спроби застосування регуляторів другої групи. Тому значні зусилля в реформуванні еколого-управлінської системи повинні бути сконцентровані і на перегляді економічного підґрунтя реалізації національної екологічної політики, фінансовому забезпеченні реалізації природоохоронних програм на всіх рівнях.

Шемшученко Ю. С. Організація охорони природи в Українській РСР у 1919 1930 роках // Проблеми правознавства. 1974. Вип. 27. С. 112 117.
Шемшученко Ю. С. Государственное управление охраной окружающей среды в союзной республике. К.: Наукова думка. 1990. С. 96.
Лозанський В. Р. Екологічне управління в розвинутих країнах світу в порівнянні з Україною. Х., 2000. с. 47
Миллион ЗА природу! // Берегиня. 2000. № 10. С. 1
Лозанський В. Р. Екологічне управління в розвинутих країнах світу в порівнянні з Україною. Х., 2000. с. 46
Шемшученко Ю. С. Правовые проблемы экологии / АН УССР. Ин-т государства и права / Отв. ред. В. Л. Мунтян К.: Наукова думка, 1989. с. 133
Узагальнення стану досудового слідства та прокурорського нагляду в кримінальних справах про екологічні злочини за 2001 рік: Лист Генеральної прокуратури України
Тустановська І. В. Застосування права в галузі охорони довкілля в Україні та США (порівняльний аналіз): Дис& канд.юрид.наук: 12.00.06. Львів, 1998. с. 84
Прирва Ю. Больше всего украинцев беспокоят безработица и рост цен. Но мы все же остаемся оптимистами // Время. 2001, 14 авг. С. 2.
Лавриненко И. Экая туча нависла: Господа предприниматели! Вам мало финансовых проверок? Получайте экологический аудит! Или ну его? // Бизнес. 2001. № 36 (451). С. 25.
Екологічні права громадян: як їх захистити за допомогою закону/ Благод. фонд «Екоправо-Львів»: Центр громадської екологічної адвокатури «Правнича ініціатива» для центр. та схід. Європи; Регіон. екол. центр для центр. та схід. Європи. К.: Інформ. агентство «Эхо-Восток», 1997. с. 14.
Статут територіальної громади міста Харкова // Слобода 2001. № 38 15 трав.
Участие общественности в правовом регулировании воздействия на окружающую среду / Вильям Фатрел, Гровер Рен, Ан Пауерз и др.: пер. с англ. Вашингтон: Ин-т законодательства окружающей среды, 1991. с. 18
Ларионов Г. А. Общественный экологический контроль // Государство и право. 1996. № 2. С. 65
Веклич О. О. Аналіз ефективності вітчизняного економічного механізму природокористування щодо ідеї сталого розвитку // Економічні реформи України в контексті переходу до сталого розвитку / Матеріали 2-х конференцій та рекомендації до проекту Національної стратегії: Інститут сталого розвитку. К.: Інтелсфера, 2001. с. 95
Борисов А. «Черная касса»// Бизнес. 2001. № 33 (448). С. 13